Resumo Executivo

Rafael Pilch de Matos; Tatiane Dutra Romana

Resumo elaborado pela ferramenta ResumeAI, solução de inteligência artificial desenvolvida pelo Instituto Pecege voltada à síntese e redação.

O Sistema Tributário Nacional é objeto de constante estudo e debate, apresentando como uma de suas principais características a complexidade e as recorrentes alterações normativas que desafiam a segurança jurídica. Levantamentos realizados pelo Instituto Brasileiro de Planejamento e Tributação indicam a edição de 517.388 normas em matéria tributária e 19 emendas constitucionais específicas entre a promulgação da Constituição Federal de 1988 e o final de setembro de 2024 (IBPT, 2024). Dentro desse contexto, surgem embates estruturais entre os entes tributantes e os contribuintes, muitos dos quais são definidos, em última instância e de maneira vinculante, pelo Supremo Tribunal Federal por meio de julgamentos em repercussão geral. Essa sistemática é compreendida como um requisito de admissibilidade dos recursos extraordinários, desenhada para que a Corte Suprema aprecie casos de elevada relevância social, econômica, política ou jurídica que transcendam os interesses individuais discutidos no processo (Júnior, 2024). Diante do impacto de uma decisão proferida sob tal formato, o tribunal possui a prerrogativa de limitar os efeitos de seu posicionamento mediante o instrumento processual da modulação de efeitos. Esse mecanismo busca afastar situações em que a retroação dos efeitos possa provocar um distanciamento da vontade constitucional superior ao reconhecimento dos efeitos do ato invalidado (Silva e Ávila, 2024).

No cenário de discussões julgadas sob a sistemática da repercussão geral, o Tema 69, referente ao Recurso Extraordinário 574.706, destaca-se como um dos paradigmas mais impactantes enfrentados pelo Judiciário brasileiro. Ao apreciar esse caso em 2017, decidiu-se pela exclusão do ICMS da base de cálculo da contribuição ao PIS e da Cofins, sob o entendimento de que o imposto estadual apenas transita na contabilidade dos contribuintes sem representar receita própria. A relevância econômica desse julgamento foi tamanha que o precedente passou a ser denominado como a tese do século, com impactos estimados nos cofres da União em aproximadamente R$ 346 bilhões (Guimarães, 2024; Jota, 2025). A análise específica da modulação de efeitos nesse julgado demonstra que os critérios adotados, notadamente o impacto econômico sobre as contas públicas, por vezes desconsideram direitos e garantias fundamentais dos contribuintes (Ramos et al., 2023). Argumentos pragmáticos ou consequencialistas de cunho econômico têm sido inseridos nas discussões tributárias por meio da modulação temporal, o que pode representar um desvirtuamento do instituto jurídico original (Silva e Ávila, 2024). O comportamento do tribunal em temas de alto impacto econômico é objeto de debate quanto aos limites da competência constitucional e à prática do ativismo judicial, definido como o exercício da função jurisdicional para além dos limites impostos pelo ordenamento, resultando em um protagonismo político acentuado (Lourenço Júnior, 2018).

A metodologia aplicada para a compreensão desse fenômeno fundamenta-se na pesquisa descritiva, que visa detalhar as características de determinada população ou fenômeno e identificar relações entre variáveis (Gil, 2010). Adotou-se uma abordagem qualitativa e documental, com a coleta de dados realizada diretamente no sítio eletrônico do Supremo Tribunal Federal, abrangendo materiais que ainda não haviam recebido tratamento analítico prévio (Gil, 2002). O delineamento da análise foi observacional e descritivo, focando nas relações assimétricas identificadas entre os fatos jurídicos e econômicos. No detalhamento dos critérios, consideraram-se apenas julgamentos com reconhecimento de repercussão geral e teses fixadas em matéria tributária com trânsito em julgado até 11 de março de 2025. A base inicial fornecida pela Corte indicava 338 casos, dos quais 86 foram excluídos por falta de repercussão geral ou cancelamento do tema, 41 por ausência de trânsito em julgado e cinco por não possuírem natureza estritamente tributária. O Tema 948 também foi excluído por não permitir a identificação de um ente político diretamente afetado, resultando em uma amostra final de 205 casos julgados.

Para cada um desses processos, coletaram-se informações detalhadas sobre o ente público envolvido, o beneficiário da decisão, as datas de reconhecimento da repercussão geral e do julgamento de mérito, a existência de modulação de efeitos, a unanimidade dos votos e a prevalência do voto do relator. A fim de evitar subjetividades, o beneficiário foi identificado a partir do provimento ou improvimento do recurso, mesmo em casos de provimento parcial. Em situações envolvendo múltiplos entes políticos, os dados foram contabilizados individualmente para cada um. A data de 15 de março de 2017, marco do julgamento do Tema 69, foi utilizada como divisor para a análise comparativa entre os cenários anterior e posterior. O tempo de tramitação foi calculado em dias e anos, excluindo-se casos de reafirmação de jurisprudência dominante no momento do reconhecimento da repercussão geral para evitar distorções estatísticas. A análise proporcional foi realizada dividindo-se a diferença entre os dados dos dois períodos pelo valor do cenário inicial, permitindo identificar o aumento ou a redução percentual das ocorrências.

Os resultados demonstram que, dos 205 casos analisados, 192 envolveram diretamente o litígio entre contribuintes e o Estado. Observou-se um aumento no volume de julgamentos de mérito após o marco de 2017, com 106 paradigmas enfrentados em comparação aos 85 do período anterior. Embora o número total de casos tenha crescido, houve uma redução proporcional de 33,2% no número de processos julgados de maneira favorável aos contribuintes. Antes do Tema 69, a proporção de vitórias entre contribuintes e entes públicos era equilibrada, próxima de 50,0% para cada lado. Contudo, após essa data, os entes públicos sagraram-se vencedores em 67,0% dos casos. Essa mudança de comportamento sugere que o impacto econômico da tese do século pode ter recrudescido a concessão de decisões favoráveis aos particulares, priorizando a preservação das contas públicas mediante fundamentação econômica e consequencialista. Tal percepção alinha-se à hipótese de que, em uma economia deficitária, o Poder Judiciário passa a ser utilizado como mecanismo alternativo para ajustes fiscais, especialmente diante de sua independência formal (Mattos, 2025).

A análise individualizada por ente federativo revela que a redução de decisões favoráveis aos contribuintes foi de 34,1% em face da União e de 44,5% em face dos Estados. Em contrapartida, nos processos envolvendo municípios, verificou-se um aumento de 12,4% nas decisões favoráveis às municipalidades. Esses dados reforçam a noção de que o tribunal passou a adotar uma postura mais protecionista em relação ao erário, possivelmente influenciada pela proximidade política e pela necessidade de evitar desequilíbrios orçamentários sistêmicos. O emprego de fundamentos consequencialistas não deve ocorrer de forma isolada, mas sim para corroborar argumentos jurídicos baseados em fundamentação constitucional clara (Andrade, 2010). O consequencialismo, quando utilizado para proteger direitos fundamentais e o mínimo existencial, fortalece a dignidade humana, mas não pode ser transformado em um economicismo puro que ignore as fontes jurídicas (Torres, 2010). Tribunais constitucionais, ao colidirem com interesses governamentais, podem atuar de maneira cautelosa para evitar represálias ou de forma agressiva conforme preferências sinceras, o que se torna crítico em cortes com competência amplificada (Lunardi, 2021).

No que tange à modulação de efeitos, identificou-se um total de 43 casos com enfrentamento desse instrumento, sendo que 41 envolveram diretamente contribuintes. Verificou-se que 30 desses processos ocorreram após 15 de março de 2017, um aumento de 200,0% em relação ao período anterior. Esse crescimento pode ser explicado pelo contexto legislativo, visto que a modulação foi expressamente prevista para o controle concentrado em 1999 e para súmulas vinculantes em 2006, mas apenas com o Código de Processo Civil de 2015 houve autorização ampla para sua aplicação em casos de alteração de jurisprudência dominante (Barreni, 2024). No entanto, a motivação para a inclusão desse mecanismo no código processual decorreu justamente dos impactos econômicos ao Estado em discussões tributárias (Fux, 2023). Argumentos apresentados em sessões de julgamento sugerem que a obrigação de devolver valores recolhidos indevidamente poderia gerar um aumento de carga tributária e irracionalidade no sistema, uma vez que o Estado já não possuiria os recursos utilizados para a manutenção da máquina pública.

A leitura dos dados indica que, após o Tema 69, apenas 30,0% das decisões que enfrentaram a modulação foram favoráveis aos contribuintes, representando uma queda em relação aos 40,0% verificados anteriormente. Em disputas com a União, a redução de decisões favoráveis à modulação pró-contribuinte foi de 70,7%. Esse cenário sugere que a Corte Suprema buscou preservar o fluxo de caixa estatal, utilizando a modulação como ferramenta de política fiscal para reduzir o risco de impacto orçamentário futuro. A ausência de aprofundamento nos fundamentos financeiros adotados para justificar tais limitações temporais estimula a produção de normas inconstitucionais que acabam sendo validadas pelo decurso do tempo (Piscitelli e Araujo, 2024). A pandemia de Covid-19 também é um fator relevante, pois alterou critérios de aplicação da modulação, fundamentando-se no consequencialismo para favorecer a Fazenda Pública em 75,0% das teses favoráveis aos contribuintes durante o período pandêmico (Arruda, 2024).

Quanto ao tempo médio de tramitação, observou-se que o tribunal leva, em média, 2.079,2 dias para proferir uma decisão de mérito após o reconhecimento da repercussão geral. Em casos envolvendo contribuintes, essa média sobe para 2.123,1 dias, aproximadamente 5,8 anos. Comparando os períodos, o tempo médio de julgamento saltou de 3,4 anos para 7,5 anos após o marco de 2017, um aumento de aproximadamente quatro anos. Uma das causas possíveis para essa elevação é o volume de demandas recepcionadas, com o tribunal recebendo médias anuais superiores a 80.000 processos em determinados períodos (Paz e Fittipaldi, 2022). Embora o acervo total tenha apresentado redução em anos recentes, a média de julgamento de temas de repercussão geral permanece elevada. A implementação do plenário virtual, iniciada em 2007 e expandida em 2020, visava reduzir esse tempo médio, mas os dados indicam que a sistemática ainda não impactou significativamente a celeridade dos casos tributários complexos.

A discricionariedade dos ministros sobre o momento do julgamento pode ser utilizada como estratégia política para formar composições que se amoldem a interesses específicos, resultando em adiamentos estratégicos de decisões com impactos fiscais adversos (Mattos, 2025). O poder de agenda do relator é determinante nesse processo, permitindo a escolha do melhor momento para a inclusão de casos em pauta (Silva, 2015). Verificou-se que a prevalência do voto do relator caiu de 91,8% para 74,5% após o Tema 69, enquanto os pedidos de vista aumentaram de 40,5% para 59,5%. Esse movimento indica uma maior controvérsia interna e um aprofundamento das discussões pelos demais ministros, resultando em uma gradativa perda de força da figura do relator em matérias tributárias. Além disso, a proporção de decisões unânimes sofreu uma leve redução de 6,0%, caminhando na contramão da tendência geral da Corte de buscar unidade em suas manifestações públicas (Almeida e Bogossian, 2016).

A análise qualitativa das sessões demonstra que os ministros frequentemente levam seus votos já redigidos, o que dificulta a reconsideração do entendimento durante a deliberação coletiva (Silva, 2015). Em casos de grande repercussão midiática e econômica, o jogo deliberativo torna-se mais rígido, com cada julgador mantendo suas convicções pessoais independentemente do relatório apresentado (Lunardi, 2022). A constatação de que os contribuintes foram vencedores em apenas 47,0% dos casos em que o voto do relator prevaleceu, e que em 88,3% das vezes em que o relator foi superado a decisão final foi desfavorável ao particular, sugere um esforço coletivo da Corte para reverter conclusões que poderiam prejudicar o erário. Esse comportamento reforça a tese de um protecionismo estatal crescente, onde elementos periféricos à decisão de mérito, como o momento da inclusão em pauta e a modulação de efeitos, são manejados para mitigar perdas financeiras do Estado.

Conclui-se que o objetivo foi atingido, uma vez que a análise comparativa demonstrou alterações objetivas no comportamento do Supremo Tribunal Federal após o julgamento do Tema 69 de repercussão geral. Verificou-se um aumento expressivo no volume de casos julgados e na aplicação do instituto da modulação de efeitos, acompanhado por uma redução significativa nas decisões favoráveis aos contribuintes e na concessão de modulações que lhes fossem benéficas. O tempo médio de tramitação dos processos tributários sofreu uma elevação considerável, atingindo a marca de 7,5 anos no período posterior a 2017, o que sugere o uso de adiamentos estratégicos diante de temas com alto impacto fiscal. A dinâmica interna da Corte também revelou maior fragmentação, com a redução da prevalência do voto do relator e o aumento dos pedidos de vista, sinalizando que as questões tributárias passaram a ser tratadas com maior rigor protecionista em relação às contas públicas, consolidando uma postura judicial mais voltada às consequências econômicas de suas decisões.

Referências Bibliográficas:

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Resumo executivo oriundo de Trabalho de Conclusão de Curso da Especialização em Gestão Tributária do MBA USP/Esalq

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