29 de julho de 2026
Gestão das partes interessadas no enfrentamento da pandemia da COVID-19 em Londrina/PR
Edna Esperança Matamba Miguel Fonseca; Maria do Carmo Assis Todorov
DOI: 10.22167/2675-6528-202600737
Artigo elaborado pela ferramenta ResumeAI, solução de inteligência artificial desenvolvida pelo Instituto Pecege voltada à síntese e redação.
Resumo
A pandemia da COVID-19 evidenciou a complexidade da gestão de projetos públicos em saúde, especialmente na identificação e engajamento das partes interessadas. O objetivo foi analisar, com base em documentos oficiais, como se conduziu a gestão das partes interessadas no enfrentamento da pandemia da COVID-19 no município de Londrina, entre 2020 e 2022, à luz das diretrizes de gestão de projetos do PMI. De natureza qualitativa, a investigação utilizou dados secundários de acesso público, organizados em planilha estruturada e analisados de forma descritiva e interpretativa. Para identificação e classificação dos stakeholders, aplicou-se o modelo de saliência de Mitchell, considerando poder, legitimidade e urgência. O planejamento do engajamento utilizou a Matriz Poder × Interesse e a análise dos tipos de comunicação. Os resultados evidenciaram que os stakeholders foram organizados em grupos analíticos, com predominância de comunicação ativa entre aqueles com maior poder decisório e comunicação passiva entre grupos de menor influência institucional. A priorização dos stakeholders associou-se à capacidade de decisão e controle de recursos, centralizando as decisões nos atores governamentais. Concluiu-se que a gestão das partes interessadas desempenhou papel fundamental na condução dos projetos analisados, sendo marcada por uma lógica hierarquizada de engajamento.
Palavras-chave: Engajamento; Governança; Projetos públicos; Saúde pública.
1. Introdução
O gerenciamento de projetos envolve a aplicação de conhecimentos, habilidades, ferramentas e técnicas para alcançar resultados planejados de forma eficiente e eficaz (PMI, 2021). Nesse contexto, a gestão das partes interessadas é crucial, sendo esses elementos essenciais para o sucesso de qualquer iniciativa (Essue et al., 2024). Partes interessadas, sejam indivíduos, grupos ou organizações, exercem influência direta ou indireta sobre o projeto, e sua gestão envolve processos sistemáticos de identificação, análise, planejamento, engajamento e monitoramento contínuo (PMI, 2021).
No campo da saúde, a participação das partes interessadas é vital para a definição justa e equitativa de prioridades (Aguilera et al., 2024). A pandemia de COVID-19 configurou-se como um dos maiores desafios sanitários e sociais recentes, exigindo respostas rápidas e coordenadas globalmente. Isso destacou a necessidade de definir prioridades equitativas e, consequentemente, de engajar as partes interessadas (Aguilera et al., 2024). A crise transcendeu a saúde pública, demandando responsabilidade social e alinhamento estratégico com organismos internacionais como a Organização das Nações Unidas (ONU), a Organização Mundial da Saúde (OMS) e a Organização Pan-Americana da Saúde (OPAS), além de instituições nacionais (Brasil, 2020a). A tomada de decisões em políticas públicas emergenciais passou a depender fortemente de critérios técnicos e conhecimentos científicos para garantir a efetividade das ações (WHO, 2020).
Nesse cenário de incerteza e urgência, a gestão de projetos assumiu um papel fundamental na estruturação das ações de enfrentamento da pandemia, contribuindo para a organização de recursos, o cumprimento de metas e a definição de estratégias alinhadas às demandas locais (Cirilo et al., 2021). Com a declaração oficial da pandemia pela OMS em março de 2020, o Brasil, assim como outros países, precisou elaborar e executar planos emergenciais em um ambiente de sobrecarga hospitalar e exigência de articulação entre diversos atores sociais (Brasil, 2020b). A gestão de projetos tornou-se uma ferramenta estratégica para coordenar esforços entre gestores públicos, profissionais de saúde, instituições privadas, universidades e a própria comunidade (Lima, 2009; Cirilo et al., 2021).
Em Londrina, Paraná, o primeiro caso de COVID-19 foi registrado em 17 de março de 2020 (Londrina, 2020b), levando à instituição do Centro de Operações de Emergências em Saúde Pública (COESP) para coordenar as ações locais (Londrina, 2020a). A Secretaria Municipal de Saúde foi responsável pela divulgação diária de boletins informativos (Londrina, 2020c). Até 23 de outubro de 2020, Londrina havia registrado 12.056 casos confirmados e 301 óbitos (Londrina, 2020b), evidenciando a severidade da crise. A análise dos documentos que registram essas medidas permite compreender as estratégias implementadas e como as partes interessadas foram consideradas nas etapas de identificação e planejamento de engajamento, conforme as orientações do PMI (2021).
Apesar da inegável relevância do tema, observa-se uma lacuna na literatura quanto à avaliação da coerência entre os planos elaborados para o enfrentamento de crises sanitárias e os relatórios de execução correspondentes, especialmente no que se refere à gestão das partes interessadas. A relevância desta pesquisa reside, portanto, em sua capacidade de contribuir para o avanço do conhecimento sobre a aplicação dos princípios da gestão de projetos em crises sanitárias, com ênfase na gestão de partes interessadas para possibilitar respostas mais eficazes e integradas em futuras situações emergenciais. Adicionalmente, a pesquisa reconhece que os momentos de tensão e conflitos vivenciados pelos gestores durante a pandemia geraram implicações políticas e pessoais, como sofrimento mental e estresse (Castro et al., 2023), reforçando a necessidade de compreender as dinâmicas de gestão nesse período.
Diante deste cenário, o presente trabalho tem como objetivo geral analisar, com base em documentos oficiais, como foi conduzida a gestão das partes interessadas no enfrentamento da pandemia da COVID-19 no município de Londrina, no período de 2020 a 2022, à luz das diretrizes de gestão de projetos propostas pelo PMI. Os objetivos específicos são: identificar e classificar as partes interessadas envolvidas, considerando seus níveis de poder, interesse, legitimidade e urgência; descrever as estratégias de planejamento e engajamento adotadas pela gestão municipal; analisar o alinhamento das práticas observadas com os modelos de gestão de stakeholders da literatura; e apontar lições aprendidas e recomendações para aprimorar a gestão de partes interessadas em contextos futuros de crise sanitária.
2. Material e Métodos
A presente pesquisa caracterizou-se como um estudo de natureza qualitativa, com abordagem descritiva e interpretativa, alinhada aos parâmetros da pesquisa aplicada. O objetivo central foi analisar a gestão das partes interessadas no enfrentamento da pandemia da COVID-19 no município de Londrina, Paraná, no período de 2020 a 2022. A investigação concentrou-se nas fases de identificação e planejamento do engajamento das partes interessadas, à luz das diretrizes de gestão de projetos propostas pelo Project Management Institute (PMI, 2021).
O delineamento do estudo foi de caso, tendo como unidade de análise o município de Londrina. Essa escolha permitiu uma investigação aprofundada das práticas de gestão implementadas localmente para o enfrentamento da pandemia, abrangendo iniciativas como ampliação de leitos hospitalares, campanhas de vacinação, organização da vigilância epidemiológica, aquisição de insumos e ações de comunicação em saúde, todas desenvolvidas no período especificado.
As partes interessadas foram definidas como todos os atores institucionais, organizacionais e sociais que exerceram influência, foram impactados ou participaram direta ou indiretamente da concepção, execução ou acompanhamento dos projetos analisados, em conformidade com a definição do PMI (2021). As fontes de dados utilizadas foram exclusivamente documentais, de caráter público e oficial, visando assegurar a confiabilidade e a rastreabilidade das informações.
Para a coleta de dados, realizou-se um levantamento sistemático de documentos oficiais e públicos. Incluíram-se planos municipais e operacionais relacionados à COVID-19, boletins epidemiológicos e relatórios técnicos da Secretaria Municipal de Saúde, portarias, decretos e atos normativos publicados no Diário Oficial do Município. Complementarmente, foram consultadas informações do Portal da Transparência do município e sistemas oficiais do Ministério da Saúde.
Os documentos coletados foram organizados em uma planilha estruturada, contendo informações como tipo de documento, órgão emissor, projeto associado, partes interessadas envolvidas, papel desempenhado, forma de engajamento observada e evidências textuais relevantes. Cada ocorrência de stakeholder foi registrada individualmente por projeto, permitindo identificar variações de papel e engajamento conforme o contexto específico de cada iniciativa analisada.
A identificação e classificação das partes interessadas foram realizadas por meio da aplicação do modelo de saliência de Mitchell, Agle e Wood (1997). Este modelo considera os atributos de poder, legitimidade e urgência, operacionalizados por uma escala ordinal de zero a três, atribuída com base em evidências documentais explícitas. Os grupos analíticos de partes interessadas, como gestão governamental e controle social, foram classificados em categorias como definitivos, dominantes ou dependentes, considerando o maior nível de cada atributo observado.
O planejamento do engajamento das partes interessadas foi analisado conforme as definições propostas pelo PMI (2017; 2021). Para tanto, construiu-se uma Matriz Poder × Interesse, na qual os grupos analíticos de partes interessadas foram posicionados de acordo com seus níveis de poder e interesse. Essa matriz auxiliou na identificação de estratégias de engajamento recomendadas, como gerenciar de perto, manter satisfeito, manter informado ou monitorar.
Adicionalmente, as formas de comunicação descritas nos documentos foram classificadas em comunicação ativa, caracterizada por reuniões, comitês e deliberação direta, e comunicação passiva, baseada na divulgação de boletins e publicações oficiais. Essa classificação permitiu avaliar o grau de envolvimento efetivo dos diferentes grupos de partes interessadas nos processos decisórios e operacionais.
Os dados foram analisados de forma descritiva e interpretativa, por meio da elaboração de tabelas analíticas e matrizes de gestão de stakeholders. A análise buscou identificar padrões de engajamento, assimetrias de poder e influência entre os grupos, bem como o alinhamento das práticas observadas com as diretrizes do PMI (2021) para a gestão de projetos públicos em contextos de crise.
3. Resultados e Discussão
A gestão dos projetos de enfrentamento à pandemia da COVID-19 no município de Londrina revelou padrões de engajamento diferenciados entre os diversos grupos de partes interessadas, caracterizados por assimetrias estruturais de poder, influência e participação. Essa dinâmica é frequentemente observada em contextos de emergência sanitária e em cenários de gestão pública de alta complexidade, onde a urgência das respostas tende a centralizar a tomada de decisões, conforme apontado por Brasil (2020a). A pandemia, ao exigir respostas rápidas e coordenadas em múltiplos níveis e setores, como saúde, educação e assistência social, evidenciou o papel estratégico da gestão de stakeholders para a efetividade das ações.
A complexidade do processo decisório durante a pandemia da COVID-19 em Londrina foi acentuada pela necessidade de articulação federativa e intersetorial, envolvendo uma vasta gama de atores. Nesse cenário, a capacidade de identificar, priorizar e engajar adequadamente as partes interessadas tornou-se um fator crítico para a implementação e sustentação das medidas de enfrentamento (Brasil, 2020b). A análise dos documentos oficiais permitiu uma compreensão aprofundada de como esses processos foram conduzidos, revelando a aplicação de modelos de gestão de projetos que buscam otimizar a interação entre os diferentes grupos.
A identificação e classificação das partes interessadas foram etapas fundamentais, organizando os atores em seis grupos analíticos distintos. Verificou-se a existência de gestão governamental, coordenação intergovernamental, execução em saúde, controle social, fornecedores e usuários/sociedade. Essa categorização é consistente com a definição de stakeholder proposta por Freeman (1984), que os descreve como qualquer grupo ou indivíduo capaz de influenciar ou ser influenciado pelos objetivos organizacionais. A abordagem também se alinha à perspectiva de Silveira (2004), que amplia essa compreensão ao considerar todos os atores com relações de interesse com a organização, independentemente do grau de influência.
A classificação em grupos analíticos permitiu uma análise sistematizada das funções e dos níveis de participação de cada grupo nos projetos de enfrentamento à COVID-19. No contexto da gestão de projetos, é reconhecido que os stakeholders podem apresentar variações significativas em quantidade, nível de influência e grau de envolvimento ao longo do ciclo de vida do projeto (PMI, 2020). A organização dos stakeholders identificados em Londrina em categorias como gestão governamental e controle social, por exemplo, está em consonância com a definição de Stocker et al. (2019), que reconhece a existência de grupos com distintos níveis de influência sobre as atividades organizacionais.
Após a identificação e categorização, a análise do engajamento entre os diferentes grupos e a gestão municipal revelou assimetrias significativas, especialmente no que tange às formas de comunicação adotadas. Os stakeholders vinculados à gestão governamental, à coordenação intergovernamental e à execução em saúde foram predominantemente envolvidos por meio de comunicação ativa. Essa modalidade é caracterizada pela participação direta em reuniões, comitês de crise, coordenação intersetorial, deliberação e tomada de decisão, evidenciando um alto grau de envolvimento operacional e decisório.
Em contraste, os grupos de controle social, fornecedores e usuários/sociedade apresentaram uma predominância de comunicação passiva. Para o controle social, a comunicação foi mista, mas predominantemente passiva, limitada ao recebimento de informes e à apreciação de decisões já tomadas, com participação consultiva e deliberação formal restrita. Os fornecedores tiveram comunicação formal e contratual, sem participação no processo decisório, enquanto os usuários/sociedade receberam informações por meio de boletins epidemiológicos e notas oficiais. Essa distinção ressalta a hierarquia no engajamento, onde a troca de informações e a geração de ideias foram mais restritas para os grupos de menor influência institucional.
A matriz Poder × Interesse, uma ferramenta essencial no planejamento do engajamento de stakeholders, demonstrou que as partes interessadas foram posicionadas de acordo com seus níveis de poder e interesse. A gestão governamental, por exemplo, foi classificada com alto poder e alto interesse, indicando a necessidade de um gerenciamento de perto, com comunicação direta e participação ativa nas decisões. Isso reflete a centralidade desses atores na condução dos projetos, dada sua capacidade de decisão e controle de recursos, conforme as diretrizes do PMI (2021).
A coordenação intergovernamental, por sua vez, foi identificada com alto poder e interesse moderado, sugerindo a estratégia de mantê-los satisfeitos por meio de articulação institucional e alinhamento estratégico. Já a execução em saúde, com poder moderado e alto interesse, demandou que fosse mantida informada e engajada, com comunicação ativa e feedback contínuo, dada sua interação operacional direta. Esses posicionamentos indicam que a priorização dos stakeholders esteve intrinsecamente ligada à sua capacidade de influenciar e controlar os recursos e as decisões estratégicas.
Os grupos de controle social e usuários/sociedade, embora com alto interesse e impacto direto pelas ações, apresentaram baixo poder decisório. Para o controle social, com baixo poder e alto interesse, a estratégia recomendada foi manter informado, com transparência, escuta e participação consultiva. Os usuários/sociedade, com baixo poder e interesse moderado, exigiram monitoramento e divulgação clara e acessível de informações. Essa distribuição desigual de poder e interesse influenciou diretamente as estratégias de engajamento, reforçando a assimetria entre impacto social e poder institucional, como observado por WHO (2020).
Os fornecedores, com poder moderado e baixo interesse, foram classificados como um grupo a ser mantido satisfeito, com comunicação formal e contratual. Essa abordagem reflete a natureza de sua atuação, que é circunscrita a termos administrativos e contratuais, sem envolvimento direto nos processos decisórios estratégicos. A análise da matriz Poder × Interesse, portanto, corrobora a observação de que a priorização dos stakeholders em Londrina foi fortemente associada à capacidade de decisão e controle de recursos, com uma clara centralização das decisões nos atores governamentais.
A aplicação do modelo de saliência de Mitchell, Agle e Wood (1997) permitiu uma compreensão mais aprofundada da dinâmica de priorização dos stakeholders em um contexto de alta complexidade. Esse modelo incorpora os atributos de poder, legitimidade e urgência para classificar as partes interessadas. A gestão governamental foi classificada como “definitivos”, pois concentrava simultaneamente alto poder, alta legitimidade e alta urgência. Essa posição os configurou como o núcleo central da governança dos projetos, com autoridade formal e controle de recursos, sendo os principais tomadores de decisões estratégicas (Harrison e Wicks, 2013).
Os grupos de coordenação intergovernamental e controle social foram classificados como “dominantes”, embora por razões distintas. A coordenação intergovernamental possuía alto poder e legitimidade, com urgência média, conferindo-lhes influência relevante, mas não contínua, sobre as decisões. O controle social, por sua vez, apresentava baixo poder, mas alta legitimidade e urgência média, indicando um elevado interesse e legitimidade formal, porém com poder decisório limitado, o que sugere uma participação predominantemente consultiva.
Os grupos de execução em saúde e de usuários/sociedade foram enquadrados como “dependentes”. A execução em saúde, com poder médio, alta legitimidade e alta urgência, atuava diretamente na implementação das ações, mas dependia de decisões superiores. Essa dependência evidencia uma dissociação entre a responsabilidade operacional e a autonomia decisória, apesar de serem essenciais para a implementação das ações. Os usuários e a sociedade, com baixo poder, média legitimidade e média urgência, eram diretamente impactados, mas com participação limitada nos processos decisórios, reforçando a assimetria entre impacto social e poder institucional (WHO, 2020).
Os fornecedores foram classificados como “discricionários”, com poder médio, legitimidade média e baixa urgência. Sua atuação era restrita a contratos e demandas específicas, com baixa urgência estratégica e influência limitada ao cumprimento de obrigações administrativas. As categorias de saliência analisadas reforçaram que a priorização das partes interessadas foi orientada pelos critérios de legitimidade social e, principalmente, pela capacidade de decisão e controle de recursos, corroborando a proposição de Mitchell, Agle e Wood (1997) de que a saliência resulta do reconhecimento gerencial dos atributos.
Essa dinâmica de engajamento, marcada por assimetrias estruturais, é particularmente evidente em projetos públicos desenvolvidos sob forte pressão temporal e institucional, como foi o caso da pandemia (Castro et al., 2023). A centralização das decisões na gestão governamental, embora possa ter contribuído para maior agilidade e coordenação das ações em situações emergenciais, tendeu a restringir a participação de outros atores relevantes, limitando a incorporação de diferentes perspectivas no processo de gestão. Isso destaca a necessidade de equilibrar a eficiência da resposta com a inclusão de diversas vozes.
Como lição aprendida, a pesquisa evidenciou a importância de estruturar processos sistemáticos de identificação, análise e planejamento do engajamento das partes interessadas desde as fases iniciais dos projetos. A ampliação de mecanismos de comunicação bidirecional, especialmente com grupos de controle social e usuários, é fundamental para garantir que as informações fluam em ambas as direções, permitindo a troca de ideias e a identificação de oportunidades para a solução de problemas. A limitação do estudo, que utilizou exclusivamente dados secundários documentais, pode ter restringido a identificação de atores não explicitamente registrados e limitado a compreensão de dinâmicas informais de engajamento.
Em síntese, a gestão das partes interessadas no enfrentamento da pandemia da COVID-19 em Londrina foi caracterizada por uma estrutura de engajamento predominantemente hierarquizada. Os stakeholders com maior poder institucional concentraram a participação ativa nos processos decisórios, enquanto grupos com menor capacidade de influência foram envolvidos majoritariamente por meio de estratégias informativas. A identificação e classificação dos atores em grupos analíticos, juntamente com a análise dos tipos de comunicação e a aplicação dos modelos de saliência e Poder × Interesse, permitiram compreender os diferentes níveis de influência, legitimidade e participação, respondendo ao objetivo de analisar como a gestão das partes interessadas foi conduzida no contexto da crise sanitária.
4. Conclusão
O presente estudo buscou analisar como foi conduzida a gestão das partes interessadas no enfrentamento da pandemia da COVID-19 no município de Londrina, entre 2020 e 2022, à luz das diretrizes de gestão de projetos do PMI. Verificou-se que os stakeholders foram organizados em grupos analíticos, com a gestão governamental, coordenação intergovernamental e execução em saúde apresentando comunicação ativa e participação direta nos processos decisórios. Em contraste, os grupos de controle social, fornecedores e usuários/sociedade foram envolvidos predominantemente por comunicação passiva, recebendo informações e decisões já estabelecidas. A priorização dos stakeholders esteve intrinsecamente ligada à capacidade de decisão e controle de recursos, centralizando as ações nos atores governamentais, conforme evidenciado pela aplicação dos modelos de Matriz Poder × Interesse e de saliência de Mitchell. Essa dinâmica de engajamento hierarquizada, embora tenha conferido agilidade à resposta emergencial, tendeu a restringir a incorporação de diversas perspectivas no processo de gestão. A pesquisa contribui para o avanço do conhecimento sobre a aplicação da gestão de projetos em crises sanitárias, oferecendo insights valiosos para aprimorar a gestão de partes interessadas em futuros cenários de emergência.
Como lição aprendida, evidenciou-se a necessidade de estruturar processos sistemáticos de identificação, análise e planejamento do engajamento das partes interessadas desde as fases iniciais dos projetos. Sugere-se a ampliação de mecanismos de comunicação bidirecional, especialmente com grupos de controle social e usuários, para fomentar a troca de ideias e a identificação de soluções. Contudo, o estudo apresentou como limitação o uso exclusivo de dados secundários documentais, o que pode ter restringido a identificação de atores não explicitamente registrados e limitado a compreensão de dinâmicas informais de engajamento.
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Artigo oriundo de Trabalho de Conclusão de Curso da Especialização em Gestão de Projetos do MBA USP/Esalq
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