Artigo

Lucila Raquel Almeida; Julia Pinto Komka

DOI: 10.22167/2675-6528-202602561

Artigo derivado de Trabalho de Conclusão de Curso (TCC), com conteúdo baseado no trabalho original do aluno e adaptado ao formato editorial da Revista E&S com apoio da ferramenta ResumeAI, solução de inteligência artificial desenvolvida pelo Instituto Pecege para síntese e organização textual.

Resumo

As enchentes de 2024 no Rio Grande do Sul evidenciaram fragilidades estruturais na governança pública em um contexto federativo submetido a risco climático extremo. Este trabalho analisou, no recorte temporal de maio de 2024 a maio de 2025, como a atuação federal, estadual e municipal se estruturou diante da crise e em que medida a comparação com os Países Baixos ofereceu parâmetros úteis para o fortalecimento da resiliência institucional. A pesquisa adotou abordagem qualitativa, aplicada, exploratória e comparativa, com análise documental e análise de conteúdo de fontes oficiais, relatórios técnicos internacionais, atos normativos e pronunciamentos institucionais, organizados por categorias temáticas e interpretados com apoio do Modelo das Três Linhas do IIA. Os resultados mostraram que, embora os três níveis de governo tenham criado ou reestruturado instrumentos relevantes de coordenação e reconstrução após o desastre, prevaleceu uma institucionalidade reativa, posterior ao evento, com lacunas de continuidade administrativa, integração preventiva, monitoramento e accountability. Na comparação internacional, o modelo neerlandês destacou-se por combinar autoridade operacional permanente, base territorial clara, financiamento próprio e mecanismos mais robustos de monitoramento e responsabilização. Concluiu-se que os impactos das enchentes foram agravados menos pela ausência formal de normas e mais pela insuficiente articulação entre operação, gestão de riscos e controle. O fortalecimento da governança climática, no caso gaúcho, depende de institucionalizar coordenação, dados, financiamento e accountability em bases permanentes.

Palavras-chave: accountability; adaptação climática; gestão de riscos; governança multinível.

1. Introdução

Em abril e maio de 2024, o Rio Grande do Sul enfrentou um evento hidrológico extremo, caracterizado por inundações generalizadas que causaram severos danos à infraestrutura e um forte impacto humano, econômico e ambiental. Uma publicação técnica do Banco Interamericano de Desenvolvimento, da Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe e do Banco Mundial (2024) registrou que 2.398.225 pessoas foram potencialmente afetadas, com 876.565 diretamente atingidas, e o impacto global foi estimado em R$ 88,9 bilhões. Este episódio se posicionou entre os desastres mais custosos da história recente do estado.

A gravidade do evento deslocou o debate público da resposta emergencial para um problema mais amplo: a capacidade da governança pública brasileira de antecipar, coordenar e sustentar respostas diante de riscos climáticos complexos. No plano institucional, a literatura e os diagnósticos técnicos convergem para o entendimento de que eventos extremos funcionam como testes de estresse da governança, pois expõem falhas de coordenação, descontinuidade administrativa, assimetrias de capacidade entre entes federativos e fragilidades de accountability. A accountability, conceito central em governança e gestão pública e privada, refere-se à obrigação de prestar contas, assumir responsabilidades e responder por resultados e decisões.

Diante da crise, a agenda de reconstrução e adaptação foi rapidamente formalizada nos três níveis de governo. Em âmbito federal, a Medida Provisória nº 1.220, de 15 de maio de 2024, criou a Secretaria Extraordinária da Presidência da República para Apoio à Reconstrução do Rio Grande do Sul. No plano estadual, a Lei nº 16.134, de 24 de maio, instituiu o Plano Rio Grande e o Fundo de Reconstrução do Rio Grande do Sul (FUNRIGS), enquanto a Lei nº 16.136, de três de junho de 2024, redefiniu as competências da Secretaria da Reconstrução Gaúcha. Em Porto Alegre, a Lei Complementar nº 1.016, de quatro de julho de 2024, criou o Programa Porto Alegre Forte, o Escritório de Reconstrução e Adaptação Climática e o Fundo Municipal de Reconstrução e Adaptação Climática.

Contudo, essas iniciativas, instituídas depois do desastre, levantam questões sobre a efetividade da governança multinível anterior e posterior ao evento. O relatório final do Dutch Disaster Risk Reduction & Surge Support (RVO, 2024a) recomendou a revisão do arranjo institucional da proteção contra cheias e estudos sobre os modelos atual e desejado de governança. O relatório de cocriação Brasil-Países Baixos (RVO, 2024b) reforçou a necessidade de colaboração transversal, superação de fronteiras político-administrativas municipais e governança compatível com a escala regional do fenômeno.

A comparação com os Países Baixos oferece um parâmetro analítico útil, uma vez que a governança hídrica neerlandesa foi construída sobre instituições permanentes, territorialmente delimitadas e financeiramente autônomas. As autoridades regionais de água, conhecidas como waterboards, datam do século XIII e exercem gestão operacional da água em nível regional e local, com corpo dirigente eleito e financiamento próprio por tributos. Embora esse modelo não seja transplantável mecanicamente ao federalismo brasileiro, ele permite identificar atributos institucionais relevantes para adaptação climática, estabilidade decisória e accountability.

Além do contraste internacional, o caso examinado dialoga com a perspectiva ESG sob a ótica da governança. A dimensão ambiental manifesta-se no risco hidrológico e na necessidade de adaptação; a dimensão social emerge dos impactos sobre populações vulneráveis, serviços essenciais e infraestrutura urbana; e a dimensão de governança aparece como eixo organizador da explicação, pois coordenação, continuidade administrativa, financiamento, transparência e informação verificável condicionaram tanto a resposta imediata quanto a capacidade de reconstrução resiliente.

O presente estudo parte da hipótese de que a ampliação dos impactos das enchentes de 2024 não decorreu apenas da magnitude do evento, mas também de fragilidades de governança pública caracterizadas por coordenação insuficiente entre níveis federativos, institucionalização preventiva limitada, baixa integração entre dados e decisão e mecanismos ainda frágeis de accountability. A hipótese secundária sustenta que a comparação com os Países Baixos permite identificar atributos institucionais passíveis de adaptação analítica ao contexto gaúcho e brasileiro.

Nesse contexto, este trabalho teve por objetivo analisar, no recorte temporal de maio de 2024 a maio de 2025, as fragilidades de governança pública relacionadas às enchentes de 2024 no Rio Grande do Sul, explicitando a atuação em nível federal, estadual e do município de Porto Alegre à luz do Modelo das Três Linhas do IIA (2020), e comparando tais arranjos com referências institucionais dos Países Baixos. Como objetivos específicos pretendeu-se: identificar os principais instrumentos normativos e administrativos adotadas após o desastre; examinar de que modo eles reforçam ou não aspectos como coordenação, financiamento, dados e accountability; sintetizar as convergências entre os relatórios do DRRS, do BID/CEPAL/Banco Mundial e da REDESCA; e propor recomendações de aprimoramento institucional coerentes com a experiência comparada.

2. Material e Métodos

O presente estudo caracterizou-se por uma abordagem qualitativa, aplicada, exploratória e comparativa, buscando analisar as fragilidades de governança pública relacionadas às enchentes de 2024 no Rio Grande do Sul. O objetivo foi explicitar a atuação em nível federal, estadual e do município de Porto Alegre, à luz do Modelo das Três Linhas do IIA (2020), e comparar tais arranjos com referências institucionais dos Países Baixos. O recorte temporal da pesquisa abrangeu o período de maio de 2024 a maio de 2025.

A unidade de análise consistiu nos arranjos de governança pública nos níveis federal, estadual e municipal (Porto Alegre), com foco na resposta e reconstrução pós-desastre. O corpus da pesquisa foi composto por fontes públicas, oficiais e rastreáveis, priorizando aquelas com acesso público, autoria identificável e aderência direta ao problema de pesquisa. Organizou-se uma amostra equilibrada de itens oficiais distribuídos entre a União, o Estado do Rio Grande do Sul e o Município de Porto Alegre, para cobrir o recorte federativo.

A coleta de dados foi realizada por meio de pesquisa documental, abrangendo quatro grupos principais de fontes. Coletaram-se relatórios técnicos internacionais, atos normativos e páginas institucionais de governo. Incluíram-se também pronunciamentos e comunicados oficiais de órgãos federais, estaduais e municipais de Porto Alegre, além de documentos de referência sobre a governança hídrica dos Países Baixos. Esses documentos foram selecionados por sua relevância para o período e o tema estudado.

Na etapa analítica, empregou-se a análise de conteúdo, conforme proposto por Bardin (2016). Este procedimento envolveu as fases de pré-análise, exploração do material e tratamento e interpretação dos resultados. A codificação temática foi organizada em cinco categorias predefinidas, escolhidas por sua recorrência em diagnósticos internacionais e atos normativos examinados.

As categorias temáticas utilizadas para a codificação foram: coordenação multinível; prevenção e adaptação climática; dados, monitoramento e alerta; financiamento e continuidade institucional; e transparência e accountability. Essas categorias permitiram estruturar a análise do vasto material documental, focando nos aspectos de governança pública relevantes para o contexto das enchentes de 2024.

Como instrumento interpretativo, aplicou-se o Modelo das Três Linhas do IIA (2020). Este modelo foi utilizado para examinar, de forma comparada, como o Brasil e os Países Baixos distribuem papéis institucionais entre operação, coordenação e controle. A primeira linha foi associada às funções operacionais, a segunda às instâncias de coordenação e gestão de riscos, e a terceira aos mecanismos de controle e responsabilização.

Para a organização dos dados, construiu-se uma matriz de leitura por categoria temática e nível federativo. A partir dessa matriz, sintetizaram-se padrões, lacunas e convergências identificadas no corpus documental. Elaboraram-se quadros analíticos comparativos e uma figura sintética, descrevendo as funções de governança formalizadas no corpus normativo, o que ampliou a reprodutibilidade do estudo.

Durante a preparação do trabalho, utilizaram-se ferramentas de inteligência artificial para apoio à organização textual, revisão de linguagem e ordenação cronológica de documentos. Todo o conteúdo foi revisado, validado e reescrito pela autora, que assumiu integral responsabilidade pelo conteúdo final, em conformidade com o Manual de Boas Práticas para Uso de IA da instituição.

3. Resultados e Discussão

A análise integrada do corpus documental revelou que a governança pública no Rio Grande do Sul, após as enchentes de 2024, passou por uma rápida reorganização em todos os níveis federativos. Contudo, essa reestruturação foi predominantemente reativa, com a criação ou o fortalecimento de instâncias de coordenação e reconstrução ocorrendo como resposta direta ao desastre. Essa constatação sugere que a principal fragilidade não residia na ausência total de normas, mas sim em uma baixa densidade de institucionalização preventiva anterior ao evento climático extremo, conforme indicado pela literatura sobre governança climática (OECD, 2025).

Em âmbito federal, a Medida Provisória nº 1.220/2024 instituiu a Secretaria Extraordinária da Presidência da República para Apoio à Reconstrução do Rio Grande do Sul, com atribuições de coordenação das ações federais, planejamento, articulação, interlocução e promoção de estudos técnicos. Posteriormente, o Decreto nº 12.169/2024 transferiu essa estrutura para a Casa Civil, mantendo suas funções, mas reforçando seu caráter temporário. Essa movimentação indicou um fortalecimento da segunda linha federal de coordenação e resposta, porém sem a identificação de um instrumento específico e permanente de governança climática dedicado ao caso gaúcho no corpus analisado.

A atuação da Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA) merece destaque nessa dimensão federal. Em 2024, a Agência registrou a criação de um grupo técnico de assessoramento para o caso gaúcho e, em maio de 2025, informou a reposição de equipamentos de monitoramento danificados, a disponibilização de dados em tempo real em um portal único para o estado, e a atualização do Atlas de Vulnerabilidade a Inundações. A discussão sobre um novo Plano Estadual Integrado de Recursos Hídricos, no contexto do Pacto pela Governança da Água, também foi iniciada. Essas ações reforçaram a segunda linha técnica e regulatória, mas, de forma análoga, evidenciaram que a arquitetura preventiva ganhou maior densidade apenas após a ocorrência da catástrofe.

No plano estadual, a resposta institucionalizou-se com maior densidade normativa. A Lei nº 16.134/2024 instituiu o Plano Rio Grande como programa de reconstrução, adaptação e resiliência climática, estruturado em ações emergenciais, de reconstrução e de futuro, e criou o Fundo de Reconstrução do Rio Grande do Sul (FUNRIGS). A Lei nº 16.136/2024 redefiniu as competências da Secretaria da Reconstrução Gaúcha, atribuindo-lhe coordenação do planejamento, formulação e execução de ações e projetos de resiliência climática e recomposição de infraestruturas, além de funções de secretaria executiva e apoio técnico-administrativo do FUNRIGS.

Esse arranjo estadual foi o que mais explicitamente combinou coordenação, financiamento e obrigações de publicidade das informações do fundo, o que fortaleceu, ao menos formalmente, a segunda e a terceira linha de governança. No entanto, esse fortalecimento formal não eliminou um problema central: a institucionalidade estadual também nasceu da crise. O Plano Rio Grande e a Secretaria da Reconstrução Gaúcha foram concebidos como respostas posteriores ao desastre, o que significa que a capacidade de coordenação e de financiamento foi reforçada quando o evento extremo já havia produzido danos em larga escala.

Assim, embora o estado tenha avançado na formalização de governança, tal avanço confirma o diagnóstico de baixa institucionalização preventiva anterior, e não o contrário. Essa observação é crucial, pois alinha-se à hipótese inicial do estudo, que apontava para fragilidades de governança pública caracterizadas por institucionalização preventiva limitada, contribuindo para a ampliação dos impactos das enchentes de 2024.

No plano municipal, Porto Alegre institucionalizou resposta própria por meio da Lei Complementar nº 1.016/2024, que criou o Programa Porto Alegre Forte, o Escritório de Reconstrução e Adaptação Climática (ERAC) e o Fundo Municipal de Reconstrução e Adaptação Climática (FMRAC). O Decreto nº 22.817/2024 detalhou a arquitetura interna do Escritório, distribuindo competências em projetos de infraestrutura, adaptação climática, dados geoespaciais, monitoramento, transformação urbana e recuperação econômica, com previsão de definição de metas, avaliação de resultados e integração de dados geoespaciais municipais.

Em termos do Modelo das Três Linhas do IIA, a resposta municipal demonstrou um esforço para reforçar a segunda linha local, com uma aproximação mais clara entre planejamento, dados e execução de projetos, embora ainda em caráter extraordinário e temporário. O caso municipal evidencia, adicionalmente, um ponto clássico da governança multinível: a proximidade da execução não é suficiente sem coordenação vertical. Porto Alegre concentrou a implementação de projetos e a gestão de problemas concretos de drenagem, bombeamento, reassentamento e infraestrutura urbana, mas permaneceu dependente de recursos, diretrizes e articulações com os níveis estadual e federal.

Essa dependência ajuda a explicar por que a primeira linha local, embora mais próxima do problema, não detinha isoladamente as condições para resolvê-lo de forma sistêmica. A coordenação vertical insuficiente entre os níveis federativos é um ponto crítico na governança multinível, conforme apontado por Nicollier, Kiperstok e Bernardes (2023). O exame dos relatórios externos corroborou essa interpretação, fornecendo uma visão multifacetada das fragilidades institucionais.

O relatório final do Dutch Disaster Risk Reduction & Surge Support (DRRS, 2024a) afirmou que o quadro institucional e legal vigente era complexo e recomendou atenção especial à revisão do arranjo institucional do sistema de proteção contra cheias, além da realização de um estudo sobre os modelos de governança corrente e desejado. O relatório de cocriação Brasil-Países Baixos (RVO, 2024b) reforçou a necessidade de colaboração transversal, alinhamento de diretrizes, comunicação e governança entre atores, bem como uma estruturação que transcendesse os limites municipais, dado o caráter regional e metropolitano do fenômeno.

A publicação conjunta do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), da Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL) e do Banco Mundial (BM, 2024) registrou que a resposta ao desastre envolveu coordenação entre os governos federal, estadual e municipal. Concluiu-se que essa colaboração deveria ser aprofundada durante a reconstrução e na preparação e redução de riscos de futuros eventos, visando ampliar a resiliência das comunidades gaúchas. A Special Rapporteurship on Economic, Social, Cultural, and Environmental Rights (REDESCA, 2025), por sua vez, reconheceu a pronta intervenção estatal, mas identificou desafios significativos na disponibilização de informações claras e acessíveis à população antes, durante e depois do desastre.

A REDESCA (2025) enfatizou a necessidade de fortalecer sistemas de informação, comunicação e alerta, com acesso a informações científicas verificáveis e respostas baseadas em evidências. Esses quatro conjuntos de evidências convergiram em três fragilidades centrais: a coordenação multinível ainda insuficientemente estabilizada; lacunas na prevenção, monitoramento e dados acessíveis antes do desastre; e uma accountability ainda dependente de arranjos de crise, relatórios externos e obrigações de transparência setoriais, em vez de um sistema permanente de avaliação de desempenho e governança de riscos.

Essa convergência, proveniente de fontes distintas – cooperação técnica internacional, financiamento multilateral, direitos humanos e regulação nacional –, apontou para problemas institucionais semelhantes. Tal achado fortaleceu a consistência interpretativa do estudo, reforçando a hipótese de que a governança constitui uma variável explicativa relevante para o agravamento dos impactos, e que a mera existência de normas não garante a efetividade da resposta em contextos de risco climático extremo. Leitura pelo Modelo das Três Linhas do IIA

A reinterpretação do caso gaúcho pelo Modelo das Três Linhas do Institute of Internal Auditors (IIA, 2020) revelou que a primeira linha, associada às funções operacionais de execução e manutenção de serviços críticos, operou sob forte pressão. Embora tenha demonstrado capacidade de resposta, essa atuação ocorreu em um ambiente marcado por complexidade institucional, limitações de integração prévia e necessidade de revisão do sistema de proteção contra cheias. A primeira linha, que inclui defesa civil, Departamento Municipal de Água e Esgotos (DMAE) de Porto Alegre, secretarias executoras e sistemas de drenagem, exibiu resiliência operacional, mas careceu de estabilidade preventiva.

A segunda linha, que engloba gestão de riscos, coordenação, planejamento e monitoramento, foi o eixo que mais se reforçou após o desastre. A Secretaria Extraordinária Federal, a ANA, o Plano Rio Grande, a Secretaria da Reconstrução Gaúcha, o Escritório de Reconstrução e Adaptação Climática e os fundos pós-desastre são exemplos de estruturas que buscaram integrar a ação governamental, produzir dados, planejar a reconstrução e organizar prioridades. Contudo, esse fortalecimento ocorreu posteriormente ao evento, confirmando seu caráter reativo. O sistema precisou, portanto, construir ou ampliar sua segunda linha sob condições de crise, o que limitou a capacidade de antecipação e prevenção.

A terceira linha, referente ao controle, transparência e accountability, permaneceu comparativamente menos densa. Embora o Fundo de Reconstrução do Rio Grande do Sul (FUNRIGS) e o Fundo Municipal de Reconstrução e Adaptação Climática (FMRAC) prevejam publicidade de informações e mecanismos de acompanhamento, e portais de transparência e relatórios institucionais existam, os diagnósticos externos apontaram déficits de informações claras e acessíveis, carência de dados comparáveis e ausência de mecanismos robustos de responsabilização orientados a desempenho.

A terceira linha brasileira mostrou-se mais fragmentada e reativa, enquanto a experiência neerlandesa oferece maior institucionalização de benchmarking e monitoramento (OECD, 2014). Essa análise permite compreender que a simples produção normativa pós-desastre não resolve a vulnerabilidade institucional por si só. A resiliência climática depende da articulação eficaz entre as três linhas. Uma operação relativamente ativa, desacompanhada de gestão de riscos estável e de controle robusto, tende a atuar apenas após o dano.

Da mesma forma, a coordenação sem instrumentos de accountability e sem uma base informacional consistente corre o risco de se tornar um arranjo meramente formal. O caso gaúcho evidenciou que o desafio principal não foi a inexperiência das instituições, mas sua baixa integração estrutural entre as linhas de defesa. Do ponto de vista analítico, o Modelo das Três Linhas evidenciou que a vulnerabilidade decorreu da distância entre norma, operação e controle.

No período examinado, observou-se uma expansão da segunda linha por meio de estruturas de reconstrução, mas sem uma consolidação equivalente da terceira linha e sem que a primeira linha estivesse preventivamente integrada a uma arquitetura estável de gestão de riscos. Esse desequilíbrio ajuda a explicar a predominância de respostas emergenciais e a dificuldade de converter as ações pós-desastre em política pública permanente, conforme a literatura sobre sustentabilidade institucional (Blankesteijn e Pot, 2024).

Na avaliação da governança multinível, a análise classificou a União com alto nível em planejamento, devido aos instrumentos de coordenação e formulação adotados após o desastre, incluindo a Secretaria Extraordinária e o apoio da ANA a estudos e pactos de governança. O Estado foi classificado em nível médio, pois, embora tenha instituído plano e secretaria específicos, sua atuação permaneceu vinculada à reconstrução e adaptação pós-evento. O Município de Porto Alegre também foi classificado em nível médio, mas sua atuação se mostrou mais fortemente ligada à implementação local do que ao planejamento em escala regional.

No critério de execução, o Município de Porto Alegre recebeu classificação alta, por concentrar a operacionalização mais próxima da infraestrutura e dos serviços urbanos, como o DMAE e a defesa civil. A União e o Estado foram classificados em nível médio, pois suas atuações, no corpus analisado, estiveram mais associadas à coordenação, financiamento e reconstrução do que à operação direta dos sistemas locais. Em financiamento, a União foi classificada em nível alto pela capacidade de mobilização de recursos e coordenação federativa, enquanto o Estado obteve nível médio pela criação do FUNRIGS e seu papel de indução. O Município ficou em nível baixo devido à sua dependência de arranjos superiores para recursos.

No que tange aos dados, União e Estado foram classificados em nível médio, pois o período analisado mostrou um esforço de reforço de monitoramento e planejamento, mas também indicou que tais sistemas ainda se consolidavam após o desastre. O Município permaneceu em nível baixo, pois, apesar do Escritório de Reconstrução e Adaptação Climática, sua capacidade informacional mostrou-se mais recente e localizada. Em controle, a União foi classificada em nível médio pela existência de estruturas de transparência e publicidade, embora sem densidade suficiente de accountability preventiva específica.

Estado e Município ficaram em nível baixo, pois seus mecanismos de controle se manifestaram mais como publicidade formal de fundos e portais do que como um sistema amadurecido de avaliação de desempenho. Os Países Baixos, por outro lado, foram classificados em nível alto em planejamento, execução, financiamento, dados e controle, devido à permanência institucional, base fiscal própria, uso sistemático de informação e densidade relativa de benchmarking, transparência e pressão por desempenho descrita na literatura consultada. Comparação com Países Baixos

A comparação com os Países Baixos, embora não autorize uma solução imitativa, ofereceu parâmetros analíticos úteis para o problema investigado. O relatório da Organisation for Economic Co-Operation and Development (OECD, 2014) sobre governança da água neerlandesa reconheceu a existência de lacunas, mas destacou atributos como estabilidade institucional, delimitação territorial das autoridades de água, capacidade operacional permanente, tributação própria e uso sistemático de benchmarking e informação para orientar decisões. Esses atributos contrastam com a institucionalidade reativa observada no caso gaúcho.

Nos Países Baixos, as autoridades regionais de águas, conhecidas como waterboards, são formas antigas de governo democrático, com membros eleitos ou nomeados por quatro anos. Sua função baseia-se no princípio de participação dos stakeholders e na cobrança de tributo regional, executando gestão operacional regional, planejamento, fiscalização e tratamento de esgoto urbano. Essa estrutura permanente e autônoma, com base territorial clara e financiamento próprio, contrasta com a dependência de estruturas extraordinárias e indução política observada no Rio Grande do Sul, onde a coordenação e o financiamento foram reforçados apenas após o evento extremo (Dutch Water Authorities, 2017).

A governança hídrica neerlandesa combina autoridade operacional permanente, orçamento estável e monitoramento sistemático, o que sustenta resultados ambientais e sociais com maior regularidade. No caso gaúcho, o eixo mais crítico foi a governança: coordenação, continuidade administrativa, financiamento, transparência e informação verificável condicionaram tanto a resposta imediata quanto a capacidade de reconstrução resiliente. A comparação, portanto, fortalece a conclusão de que o problema não é apenas climático, mas fundamentalmente institucional, conforme a perspectiva ESG.

A principal lição comparativa não é a replicação do desenho neerlandês, mas a necessidade de ampliar a permanência institucional da governança da água e do clima no contexto brasileiro. Isso implica clarificar competências, regionalizar a coordenação em escala compatível com o fenômeno hidrológico, estabilizar financiamentos, tornar dados e desempenho efetivamente públicos e acionáveis, e consolidar arranjos de gestão de riscos que existam antes do desastre. A diferença decisiva reside menos na reação pós-evento e mais na infraestrutura prévia de decisão e coordenação, conforme apontado por Blankesteijn e Pot (2024). Discussão integrada

A hipótese inicial do estudo foi parcialmente confirmada. Não se verificou um vazio normativo absoluto, mas sim uma intensa produção normativa e administrativa após a crise. O que se observou foi uma institucionalização preventiva insuficiente e a persistência de arranjos fragmentados entre operação, gestão de riscos e accountability. A expansão de escritórios, secretarias e fundos demonstrou capacidade de reação, mas também revelou que a governança climática dependia, até então, de estruturas setoriais e de coordenação menos robustas do que o evento extremo exigia, corroborando a análise de Matias-Pereira (2017) sobre a gestão pública contemporânea.

Do ponto de vista da gestão pública, o caso sugere que as políticas de adaptação climática não podem ser tratadas como um apêndice da reconstrução. Quando a coordenação, o financiamento e os dados são organizados apenas depois do desastre, o sistema atua em desvantagem estrutural. A reconstrução pode gerar aprendizado institucional, mas esse aprendizado precisa ser convertido em um desenho permanente. Caso contrário, existe o risco de criar uma institucionalidade de baixa duração, central politicamente no momento da crise e que pode ser periferizada quando a agenda pública se desloca.

Os resultados também indicaram que o alinhamento entre escalas territoriais e institucionais continua sendo um desafio decisivo. O fenômeno das enchentes de 2024 teve uma dimensão metropolitana e regional, mas uma parte significativa da resposta esteve condicionada a competências organizadas por município, secretarias e programas. A literatura e os relatórios internacionais convergem para a necessidade de coordenação em escala compatível com o sistema de proteção contra cheias e drenagem da água, que deve se estruturar a partir de unidades territoriais mais aderentes à lógica hidrológica (OECD, 2025).

Outro aspecto central foi a informação. O fortalecimento dos sistemas de monitoramento, dos portais de dados e a atualização de instrumentos como o Atlas da Vulnerabilidade e Inundações da ANA ocorreram com maior intensidade após o desastre. Isso sugere que dados, monitoramento e alerta integrados não estavam suficientemente institucionalizados antes do evento crítico. Sem uma base informacional robusta, a coordenação multinível tende a operar de forma mais lenta, fragmentada e vulnerável a assimetrias de capacidade técnica e política, como discutido por Pedrotti e Dornfeld (2021).

Por fim, a discussão demonstrou que a accountability não se restringe à publicidade formal de atos e fundos. A terceira linha de defesa demanda indicadores comparáveis, avaliação de desempenho, informações acessíveis à população, rotinas independentes de acompanhamento e a possibilidade de aprendizado institucional sistemático. A experiência prática do estudo, portanto, sugere que a agenda de governança climática para o caso gaúcho deve ser menos episódica e mais estrutural, com ênfase na permanência institucional e na integração das três linhas de defesa.

As implicações práticas derivadas dos achados apontam para a necessidade de um arranjo permanente de coordenação multinível no caso gaúcho, com atribuições claras entre União, Estado e Município de Porto Alegre, e articulação em escala regional. A gestão de riscos deve ser integrada às rotinas administrativas ordinárias de planejamento, orçamento e infraestrutura, deixando de ser extraordinária. Dados, monitoramento e alerta precisam ser organizados como um sistema contínuo e interoperável, e não como uma resposta posterior ao colapso, conforme o Modelo das Três Linhas do IIA (2020).

Essas observações, inspiradas nos atributos institucionais neerlandeses, como base territorial clara, autoridade operacional permanente, financiamento próprio ou estável, dados acionáveis e accountability com pressão por desempenho, sugerem que eventos extremos devem ser interpretados como oportunidades para reformas institucionais duradouras. A governança climática, no caso gaúcho, depende de institucionalizar coordenação, dados, financiamento e accountability em bases permanentes, superando a lógica reativa e setorial para construir um sistema de aprendizado contínuo e responsabilização efetiva.

4. Conclusão

O estudo analisou as fragilidades de governança pública relacionadas às enchentes de 2024 no Rio Grande do Sul, examinando a atuação federal, estadual e municipal no recorte temporal de maio de 2024 a maio de 2025 e comparando-a com referências institucionais dos Países Baixos. Verificou-se que, embora os três níveis de governo tenham implementado uma rápida reorganização institucional após o desastre, essa reestruturação foi predominantemente reativa. Identificou-se uma baixa institucionalização preventiva, com lacunas significativas na coordenação multinível, na integração de dados e monitoramento antes do evento, e em mecanismos robustos de accountability. A aplicação do Modelo das Três Linhas do IIA evidenciou um desequilíbrio, onde a primeira linha operacional demonstrou resiliência sob pressão, a segunda linha de coordenação e gestão de riscos foi fortalecida de forma reativa, e a terceira linha de controle e transparência permaneceu menos densa e fragmentada. A comparação com os Países Baixos, por sua vez, destacou a importância de atributos institucionais permanentes, como base territorial clara, autoridade operacional contínua, financiamento estável e uso sistemático de dados e benchmarking, que contrastam com a institucionalidade observada no caso gaúcho.

A principal contribuição do estudo reside em demonstrar que a ampliação dos impactos das enchentes de 2024 foi agravada menos pela ausência formal de normas e mais pela insuficiente articulação entre operação, gestão de riscos e controle. O fortalecimento da governança climática no Rio Grande do Sul, portanto, depende de institucionalizar coordenação, dados, financiamento e accountability em bases permanentes, superando a lógica reativa e setorial. Reconhecem-se como limitações do trabalho o recorte temporal, que não permitiu avaliar o desempenho de longo prazo das estruturas criadas, e o escopo analítico, focado na governança e não na aferição técnica de obras. Sugere-se para estudos futuros a avaliação longitudinal da permanência dessas estruturas, a análise comparativa com outros desastres hidrológicos brasileiros e a investigação da relação entre informação pública, risco percebido e resposta social em contextos de emergência climática.

Referências Bibliográficas

Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID); Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL); Banco Mundial (BM). Avaliação dos efeitos e impactos das inundações no Rio Grande do Sul. 2024. Avaliação dos efeitos e impactos das inundações no Rio Grande do Sul. Notas técnicas no IDB-TN-03039. Disponível em: . Acesso em: 28 out. 2025.

Instituto dos Auditores Internos do Brasil (IIA). Modelo das Três Linhas. São Paulo, 2020. Disponível em: . Acesso em: 03 nov. 2025.

Netherlands Enterprise Agency (RVO); Dutch Disaster Risk Reduction & Surge Support (DRRS). Final report Porto Alegre, Brazil. The Hague, 2024a. Disponível em:

Artigo oriundo de Trabalho de Conclusão de Curso da Especialização em Compliance e ESG do MBA USP/Esalq

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