Eduardo Fernandes Gouvea; Daniel Augusto Pagi Ferreira

DOI: 10.22167/2675-6528-202600744

Artigo elaborado pela ferramenta ResumeAI, solução de inteligência artificial desenvolvida pelo Instituto Pecege voltada à síntese e redação.

Resumo

O gerenciamento de riscos em contratos públicos representa um fator crítico para o sucesso de projetos, especialmente no contexto do estado do Amazonas, caracterizado por exigências regulatórias, dependência institucional e rigidez administrativa. Este estudo analisou o gerenciamento de riscos em contratos de prestação de serviços em unidades de atendimento ao cidadão, fundamentado nas diretrizes do PMBOK, com o objetivo de identificar vulnerabilidades operacionais e propor diretrizes para aprimorar a gestão. A pesquisa foi de natureza qualitativa e empregou o método de estudo de caso, utilizando análise documental e a aplicação de ferramentas como matriz de probabilidade e impacto, SWOT, 5W2H e RACI. Essas ferramentas permitiram a identificação, análise e priorização dos riscos, além do planejamento de respostas estruturadas. Os resultados evidenciaram que os riscos mais críticos estavam associados à dependência institucional, ao cumprimento de indicadores de desempenho e à manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do contrato. A aplicação das ferramentas possibilitou a proposição de ações para o fortalecimento da articulação institucional, a implementação de mecanismos de monitoramento contínuo dos indicadores de desempenho e o aprimoramento dos controles financeiros e contratuais.

Palavras-chave: Contratos públicos; Governança; PMBOK.

1. Introdução

O gerenciamento de riscos é um elemento crucial para o sucesso de projetos em diversos setores. A incerteza é inerente a qualquer empreendimento, e a capacidade de antecipar, avaliar e mitigar potenciais desvios é fundamental para o alcance dos objetivos.

Em contratos públicos, essa importância é amplificada. A natureza desses contratos, frequentemente caracterizada por múltiplas partes interessadas, exigências regulatórias rigorosas, dependência institucional e rigidez dos processos administrativos, como observado no estado do Amazonas, torna o gerenciamento de riscos um fator crítico. A falha em gerenciar adequadamente os riscos pode comprometer a eficiência, a transparência e a entrega de serviços essenciais à população.

O termo risco, embora comumente associado a ameaças e perdas, também engloba oportunidades. Segundo o Project Management Institute (PMI, 2018), risco é um evento ou condição incerta que, se ocorrer, pode afetar positiva ou negativamente os objetivos do projeto, como escopo, prazo, custo ou qualidade. Gerenciar riscos, portanto, envolve um processo contínuo de planejar, identificar, analisar, responder e monitorar essas incertezas ao longo do ciclo de vida do projeto, buscando maximizar impactos positivos e minimizar os negativos (PMBOK, 2018).

A má condução dos riscos em contratos públicos no Brasil tem gerado consequências severas, incluindo atrasos, aditivos contratuais, prejuízos financeiros, sanções e paralisações de obras e serviços. Dados recentes do Tribunal de Contas da União (TCU) revelaram que, em 2023, mais de oito mil obras públicas estavam paralisadas, o que representa 41% do total de contratos federais (BRASIL, 2023). No estado do Amazonas, a situação é igualmente grave, com 47,1% dos contratos de obras paralisados no mesmo período. As causas incluem baixa qualidade dos estudos técnicos, dificuldades de execução contratual e falhas no fluxo financeiro.

Essa ausência de um gerenciamento estruturado de riscos expõe fragilidades que comprometem a continuidade e a finalidade pública dos investimentos. Marcon, Takakura e Nolasco (2021) destacam que mesmo riscos de baixa probabilidade devem ser antecipados, mensurados e comunicados, pois seu potencial de impacto não é eliminado pela sua improbabilidade. A gestão inadequada pode levar a atrasos no cronograma, aditivos, sanções e interrupção de serviços.

Diante desse cenário, a adoção de uma metodologia estruturada para o gerenciamento de riscos é fundamental. O PMBOK, desenvolvido pelo Project Management Institute (PMI), é uma das referências metodológicas mais difundidas globalmente. Ele orienta o gerenciamento de projetos por meio de uma estrutura integrada de processos que abrange as fases de Iniciação, Planejamento, Execução, Monitoramento e Controle, e Encerramento (Silva e Cavalcanti, 2023).

Embora pesquisas anteriores tenham explorado a aplicação do PMBOK em diversos setores, como energia eólica (Marcon, Takakura e Nolasco, 2021), financeiro (Moraes et al., 2017) e software (Souza et al., 2010), ainda há escassez de estudos focados especificamente em projetos de prestação de serviços ao Setor Público. Essa lacuna é ainda mais evidente em regiões como o Norte do Brasil, particularmente o estado do Amazonas, que possui especificidades contratuais e institucionais que influenciam diretamente a gestão das incertezas.

A relevância deste estudo reside na necessidade de aprofundar a compreensão sobre a aplicação das boas práticas de gerenciamento de riscos em contratos públicos, um contexto de alta complexidade. Este trabalho contribui ao analisar o gerenciamento de riscos em contratos de prestação de serviços em unidades de atendimento ao cidadão no Amazonas, evidenciando como as incertezas se manifestam nas fases de implantação e operação. A pesquisa busca aproximar as diretrizes do PMBOK da prática das relações contratuais, destacando lacunas na adoção dessas boas práticas. Desta forma, o objetivo geral é analisar o gerenciamento de riscos em contratos de prestação de serviços em unidades de atendimento ao cidadão no estado do Amazonas, com base nas diretrizes do PMBOK, a fim de elaborar um diagnóstico estruturado e propor um plano de ação para o seu aprimoramento.

2. Material e Métodos

A presente pesquisa caracterizou-se como um estudo com abordagem qualitativa, voltado à compreensão e ao aprimoramento das práticas de gerenciamento de riscos em contratos públicos. Quanto aos objetivos, o estudo foi classificado como descritivo e exploratório, na medida em que buscou identificar, analisar e interpretar os riscos inerentes à execução contratual, bem como propor melhorias com base em referenciais consolidados de gestão de projetos.

Em termos de estratégia de pesquisa, adotou-se o método de estudo de caso, por possibilitar a análise aprofundada de um fenômeno inserido em seu contexto real. Essa abordagem foi escolhida por permitir a investigação de um contrato específico de prestação de serviços, onde os limites entre o fenômeno e o contexto não se apresentavam claramente definidos.

A unidade de análise correspondeu a um contrato de prestação de serviços de gestão de unidades de atendimento ao cidadão, no âmbito da Administração Pública estadual do Amazonas. A seleção desse caso justificou-se pela relevância e complexidade do objeto contratual, que envolvia múltiplas unidades operacionais e diversos atores institucionais.

Os dados utilizados na pesquisa foram de natureza secundária, coletados por meio de análise documental dos principais instrumentos que regem o contrato. Notadamente, foram analisados o Termo de Referência (TR) e a Ordem de Serviço (OS), que constituíram as fontes primárias de informação para a identificação e análise dos riscos.

Esses documentos foram selecionados por concentrarem informações essenciais sobre escopo, responsabilidades, prazos, níveis de serviço, obrigações contratuais e mecanismos de fiscalização. A coleta dos documentos ocorreu em novembro de 2025, abrangendo o período de vigência do contrato em questão.

Para atender ao primeiro objetivo específico, que consistiu em identificar e analisar os riscos associados às fases de implantação e operação contínua do contrato, adotou-se como procedimento central a análise documental dos instrumentos contratuais. A identificação dos riscos foi orientada pelas técnicas recomendadas pelo PMBOK (PMI, 2018), com ênfase na análise de documentos e contratos.

Na sequência, os riscos identificados foram classificados e categorizados de acordo com sua natureza, como riscos de prazo, contratuais, institucionais, operacionais, financeiros e de desempenho. Também foram categorizados em função da fase contratual em que se manifestavam, seja na implantação ou na operação contínua.

Para aprofundar a análise, procedeu-se à avaliação qualitativa dos riscos por meio da aplicação de uma matriz de probabilidade e impacto. Essa ferramenta utilizou escalas de um a cinco para probabilidade de ocorrência e impacto potencial, possibilitando a priorização dos riscos em níveis de criticidade.

Segundo Kerzner (2017), essa matriz permite classificar os riscos a partir da combinação entre a probabilidade de ocorrência e o impacto potencial sobre os objetivos do projeto, estabelecendo prioridades gerenciais. O Guia PMBOK (PMI, 2018) ressalta a importância dessa ferramenta para direcionar a análise qualitativa e o planejamento de respostas aos riscos mais relevantes.

O modelo de matriz de risco empregado, conforme Assunção, Silva e Rosa (2019), utilizou uma escala de um a cinco para atribuição de valores, onde um representava ocorrências muito baixas e cinco, muito altas. A combinação entre probabilidade e impacto resultou em um nível de risco classificado em quatro categorias: baixo (um a dois), médio (três a cinco), elevado (seis a quatorze) e extremamente elevado (igual ou superior a quinze).

De forma complementar, empregou-se a matriz SWOT para analisar os fatores internos e externos que influenciavam a exposição aos riscos, contribuindo para uma compreensão abrangente do contexto. De acordo com Chiavenato (2014), a matriz SWOT permite identificar forças e fraquezas internas, bem como oportunidades e ameaças externas, sendo um instrumento de diagnóstico estratégico.

A aplicação da SWOT contribuiu para a tomada de decisão gerencial ao proporcionar uma visão integrada dos fatores que poderiam influenciar o desempenho do projeto, sendo relevante em ambientes complexos e sujeitos a incertezas, como os contratos públicos (Maximiano, 2011).

Para o atendimento do segundo objetivo específico, que consistiu na proposição de um plano de ação para o tratamento dos riscos, foram utilizadas ferramentas gerenciais voltadas à operacionalização das respostas. Os riscos priorizados na etapa de análise qualitativa serviram como base para a definição das estratégias de resposta.

Em seguida, aplicou-se a ferramenta 5W2H, que possibilitou a estruturação detalhada das ações. Essa ferramenta contemplou aspectos como a definição das atividades, suas justificativas, os responsáveis, os prazos, as formas de execução e os recursos necessários. Segundo Campos (2004), o 5W2H é amplamente utilizado para planejamento e controle de ações.

Complementarmente, utilizou-se a matriz RACI como instrumento de apoio à definição de papéis e responsabilidades, contribuindo para maior clareza na governança das ações propostas. A matriz classifica os envolvidos em responsável pela execução (responsible), responsável pela aprovação (accountable), quem deve ser consultado (consulted) e quem deve ser informado (informed).

Essa classificação permitiu esclarecer as atribuições dos principais atores no tratamento dos riscos. De acordo com o PMI (2018), a definição clara de responsabilidades é fundamental para a governança do projeto e para a efetividade das respostas aos riscos. A integração dessas ferramentas permitiu a construção de um plano de ação consistente, alinhado às boas práticas de gerenciamento de riscos.

3. Resultados e Discussão

O contrato analisado para este estudo refere-se à prestação de serviços de gestão de unidades de atendimento ao cidadão no âmbito da Administração Pública estadual, apresentando um caráter híbrido. Sua estrutura compreende duas fases distintas: uma fase inicial de implantação, com prazos predefinidos, e uma fase posterior de operação contínua dos serviços, caracterizada pela prestação de serviços recorrentes após a conclusão da implantação. Essa dualidade de fases e a natureza dos serviços conferem ao contrato uma complexidade intrínseca, exigindo uma abordagem de gerenciamento de riscos adaptada a cada etapa.

A fase de implantação envolveu atividades como a adequação da infraestrutura, a mobilização de recursos humanos e a organização dos processos operacionais essenciais para o início da prestação dos serviços. Em contraste, a fase de operação contínua abrange a manutenção das unidades em funcionamento, a gestão rotineira dos serviços prestados e o cumprimento dos níveis de desempenho e metas estabelecidos contratualmente. A complexidade do contrato é acentuada pelo valor global envolvido, pela multiplicidade de unidades atendidas e pela necessidade de articulação entre diversos atores institucionais, o que ressalta a importância de uma gestão de riscos robusta e integrada.

Identificação e análise dos riscos associados às fases de implantação e operação contínua do contrato

O processo de identificação dos riscos foi conduzido por meio da análise de premissas, restrições contratuais e obrigações presentes nos documentos formais, em conformidade com as técnicas de identificação de riscos recomendadas pelo PMBOK, como a análise documental e a análise de contratos. Essa abordagem permitiu uma clara distinção entre os riscos associados às fases de implantação e operação contínua do contrato, facilitando a categorização e a priorização das incertezas em cada etapa do ciclo de vida do projeto.

Na fase de implantação, que possui características típicas de projeto com escopo e prazos definidos, identificaram-se riscos de prazo, contratuais, institucionais e de recursos. Os riscos de prazo estavam relacionados à necessidade de adequação de imóveis, obtenção de autorizações administrativas, liberação de acessos e validações por parte do órgão contratante, com potencial de impactar diretamente o cronograma. Os riscos contratuais, por sua vez, envolviam a interpretação de cláusulas do Termo de Referência, especialmente aquelas referentes a responsabilidades, níveis de serviço e penalidades, podendo gerar retrabalho e conflitos.

Os riscos institucionais decorriam da dependência de decisões e alinhamentos entre diferentes instâncias da Administração Pública do Amazonas, o que poderia resultar em atrasos e reprogramações. Essa dependência sublinha a necessidade de constante articulação institucional. Por fim, os riscos de recursos estavam associados à mobilização e capacitação de equipes técnicas em tempo hábil e à disponibilidade de fornecedores e insumos, cuja ocorrência poderia comprometer a execução das atividades planejadas, especialmente em um contexto que exige rápida estruturação operacional.

A ocorrência desses riscos na fase de implantação possui o potencial de gerar efeitos em cascata, impactando a transição para a fase operacional subsequente. A análise qualitativa dos riscos, realizada por meio da matriz de probabilidade e impacto, permitiu classificar e priorizar esses eventos com base na combinação da probabilidade de ocorrência e do impacto potencial sobre os objetivos do projeto, conforme a metodologia de Assunção, Silva e Rosa (2019).

Os resultados da análise de probabilidade e impacto revelaram que os riscos mais críticos estavam associados a atrasos na implantação decorrentes de dependências institucionais, classificado como “Crítico” com nível 25. Outro risco “Crítico”, com nível 20, foi o não cumprimento de indicadores de desempenho, o qual impacta diretamente a remuneração e pode gerar sanções. Riscos financeiros, relacionados ao desequilíbrio econômico-financeiro do contrato, foram classificados como “Alto” com nível 15, indicando que variações de custos e atrasos de pagamento podem comprometer a sustentabilidade do contrato.

A interpretação inadequada de cláusulas contratuais também foi classificada como “Alto”, com nível 12, devido à possibilidade de divergências que podem gerar penalidades. Riscos de insuficiência na mobilização de recursos, com nível 9, e falhas operacionais na prestação do serviço, também com nível 9, foram classificados como “Médio”. Por outro lado, a inadequação ou atraso na infraestrutura das unidades de atendimento e as falhas na manutenção da regularidade dos serviços prestados foram classificadas como “Médio”, ambos com nível 4, indicando menor criticidade em comparação aos demais.

A matriz SWOT, empregada para complementar a análise, evidenciou que os principais riscos identificados estão intrinsecamente ligados às ameaças do ambiente externo. Essas ameaças incluem a burocracia administrativa, a dependência de autorizações institucionais, o risco de atrasos na implantação, o não cumprimento de indicadores contratuais, as variações de custos e o desequilíbrio econômico-financeiro, além da fiscalização rigorosa e da aplicação de penalidades contratuais. Tais fatores externos ampliam significativamente a exposição do contrato a eventos de risco, podendo impactar diretamente seu desempenho e a continuidade dos serviços.

Em contrapartida, as forças internas da organização, como a experiência prévia na gestão de contratos públicos, a estrutura organizacional e operacional consolidada, o conhecimento prévio dos processos e rotinas operacionais, e a capacidade de adaptação a ambientes regulatórios, configuram-se como elementos capazes de mitigar parcialmente esses riscos. Maximiano (2011) destaca a importância de uma visão integrada dos fatores internos e externos para a tomada de decisão gerencial, especialmente em contextos complexos como os contratos públicos. A mobilização adequada dessas forças é crucial para o planejamento e execução das ações de resposta.

As fraquezas identificadas, por sua vez, estão diretamente relacionadas à dependência de validações e decisões da Administração Pública, à complexidade na coordenação de múltiplas unidades de atendimento, à necessidade de mobilização rápida de recursos humanos e materiais, e à sensibilidade a falhas operacionais na fase inicial do contrato. Essas fraquezas reforçam a importância de mecanismos estruturados de gestão e governança para superar os desafios operacionais e de coordenação entre múltiplos atores, conforme apontado por Chiavenato (2014).

Plano de ação para o tratamento dos riscos: definição de responsabilidades e mecanismos de acompanhamento

A partir da priorização dos riscos mais críticos, a ferramenta 5W2H foi aplicada para estruturar um plano de ação detalhado, visando ao tratamento dos riscos classificados como críticos e altos. Essa abordagem sistemática permitiu definir claramente o que seria feito, por que, onde, quando, por quem, como e com quais recursos, contribuindo para a operacionalização das estratégias de mitigação. Campos (2004) ressalta a eficácia do 5W2H como ferramenta gerencial para planejamento e controle de ações no contexto organizacional.

Para o risco “Atrasos na implantação decorrentes de dependências institucionais” (Crítico), a ação proposta foi estabelecer um plano antecipado de articulação institucional e acompanhamento das etapas de validação e autorização junto ao órgão contratante. O objetivo é mitigar atrasos no cronograma, com foco nas etapas de implantação que dependem de validação pública. O Gerente do Projeto ou Coordenador do contrato seria o responsável, realizando reuniões periódicas, definindo pontos focais e formalizando solicitações, com um baixo custo direto.

Em relação ao risco “Não cumprimento de indicadores e níveis de serviço contratuais” (Crítico), a proposta foi implementar um sistema de monitoramento contínuo dos indicadores de desempenho e planos de ação corretiva. A finalidade é evitar sanções contratuais e perdas financeiras, atuando na fase de operação contínua em todas as unidades de atendimento. O Coordenador operacional ou a equipe de qualidade seriam os responsáveis, definindo KPIs, acompanhando relatórios gerenciais e implementando ações corretivas, com um custo médio para ferramentas e alocação de equipe.

Para os “Riscos financeiros (desequilíbrio econômico-financeiro)” (Alto), a ação consistiu em realizar controle financeiro contínuo e acompanhamento dos custos operacionais e receitas do contrato. O propósito é garantir a sustentabilidade econômico-financeira e evitar prejuízos decorrentes de variações de custos, atuando na gestão financeira do contrato. A Área Financeira ou Controladoria seria a responsável, monitorando custos, analisando desvios e solicitando reequilíbrio quando necessário, com um custo baixo a médio, associado à alocação de equipe e ferramentas de controle.

No que tange ao risco de “Interpretação inadequada de cláusulas contratuais, responsabilidades e penalidades” (Alto), a ação proposta foi realizar análise detalhada do contrato e capacitação da equipe sobre cláusulas, responsabilidades e penalidades. O objetivo é evitar erros de interpretação que gerem descumprimentos contratuais e aplicação de penalidades, atuando na fase inicial e ao longo da execução. O Gerente do contrato ou a área jurídica seriam os responsáveis, por meio de reuniões de alinhamento, elaboração de manuais internos e consulta jurídica, com custo baixo a médio.

De modo geral, as ações propostas concentram-se em três eixos principais: o fortalecimento da articulação institucional, visando mitigar riscos na fase de implantação; a implementação de mecanismos de monitoramento contínuo dos indicadores de desempenho; e o aprimoramento dos controles financeiros e contratuais. Essas medidas possuem um caráter predominantemente preventivo, buscando reduzir a probabilidade de ocorrência dos riscos, mas também corretivo, ao estabelecer mecanismos de resposta para situações de desvio, alinhando-se às boas práticas de gerenciamento de riscos preconizadas pelo PMBOK (PMI, 2018).

A matriz RACI foi aplicada complementarmente para apoiar a definição de papéis e responsabilidades no planejamento das respostas aos riscos críticos identificados. Essa ferramenta contribuiu para a clareza na atribuição de responsabilidades, evitando sobreposição de funções e lacunas na execução das ações, além de fortalecer a governança do contrato. A análise evidenciou que o Gerente do Projeto assume um papel central na gestão dos riscos, sendo responsável pela tomada de decisão e coordenação das ações, enquanto as áreas operacional, financeira e jurídica atuam de forma complementar na execução e suporte técnico das medidas propostas.

A participação do órgão contratante como parte interessada relevante foi destacada, especialmente nos riscos de natureza institucional e contratual, reforçando a importância da articulação entre as partes envolvidas. A utilização da matriz RACI contribui, portanto, para a melhoria da comunicação, o alinhamento entre os atores e o aumento da efetividade das respostas aos riscos. Os resultados evidenciam que, embora os riscos sejam reconhecidos na prática, sua gestão ainda ocorre de forma predominantemente reativa, com baixa formalização de processos e ausência de instrumentos estruturados de apoio à tomada de decisão.

Em síntese, a pesquisa demonstrou que a adoção integrada de ferramentas como a matriz de probabilidade e impacto, a análise SWOT, o 5W2H e a matriz RACI contribui significativamente para o aprimoramento do gerenciamento de riscos. Essas ferramentas proporcionam clareza na priorização dos riscos, na definição de ações e na atribuição de responsabilidades, evidenciando que a gestão de riscos pode ser fortalecida por meio do aprimoramento da articulação institucional, da implementação de mecanismos contínuos de monitoramento de desempenho e do fortalecimento dos controles financeiros e contratuais, respondendo diretamente ao objetivo de propor um plano de ação para o seu aprimoramento.

4. Conclusão

O presente estudo analisou o gerenciamento de riscos em contratos de prestação de serviços em unidades de atendimento ao cidadão no estado do Amazonas, fundamentado nas diretrizes do PMBOK, com o intuito de diagnosticar vulnerabilidades operacionais e propor diretrizes para aprimorar a gestão. Verificou-se que os riscos mais críticos estavam intrinsecamente associados à dependência institucional, ao cumprimento de indicadores de desempenho e à manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do contrato. A análise qualitativa, empregando ferramentas como a matriz de probabilidade e impacto e a matriz SWOT, evidenciou que a gestão de riscos, embora reconhecida na prática, ocorria de forma predominantemente reativa, com lacunas na formalização de processos e na utilização de instrumentos estruturados de apoio à tomada de decisão. Identificou-se que ameaças externas, como a burocracia administrativa e a fiscalização rigorosa, amplificam a exposição do contrato a eventos de risco, enquanto forças internas, como a experiência prévia da organização, podem mitigar parcialmente esses desafios.

A principal contribuição deste trabalho reside na proposição de um plano de ação estruturado, elaborado com o auxílio das ferramentas 5W2H e RACI, visando ao tratamento dos riscos mais críticos. Este plano foca no fortalecimento da articulação institucional para mitigar atrasos na implantação, na implementação de mecanismos de monitoramento contínuo dos indicadores de desempenho e no aprimoramento dos controles financeiros e contratuais. A adoção dessas medidas preventivas e corretivas representa uma transição de uma abordagem informal para um modelo proativo de gerenciamento de riscos, o que tende a otimizar o desempenho dos contratos e a assegurar a continuidade e qualidade dos serviços públicos prestados à população. Contudo, a natureza de estudo de caso limita a generalização direta dos resultados para outros contextos, embora os achados ofereçam insights valiosos para aprimoramentos em cenários similares.

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Artigo oriundo de Trabalho de Conclusão de Curso da Especialização em Gestão de Projetos do MBA USP/Esalq

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