29 de julho de 2026
Fundos Imobiliários para Infraestrutura no SUS: Viabilidade e Desafios Regulatórios.
Edson da Silva Maciel; Angélica Castilho Gasparotto
DOI: 10.22167/2675-6528-202600738
Artigo elaborado pela ferramenta ResumeAI, solução de inteligência artificial desenvolvida pelo Instituto Pecege voltada à síntese e redação.
Resumo
O subfinanciamento crônico do Sistema Único de Saúde (SUS) resultava em equipamentos inadequados e em desconformidade com normas sanitárias. Este estudo analisou a viabilidade de Fundos de Investimento Imobiliário (FIIs) como alternativa para financiar a infraestrutura pública de saúde em São Paulo, sem comprometer a natureza pública e gratuita do sistema. A metodologia adotou uma abordagem exploratória e descritiva, fundamentada em um estudo de caso único de uma Organização Social de Saúde (OSS) e análise documental de resoluções da CVM e relatórios da Secretaria Municipal de Saúde de São Paulo. Como instrumento analítico, desenvolveu-se a modelagem do fundo hipotético SUSR11, estruturado sob as premissas da Resolução CVM 175 e da Lei 14.947/2024, utilizando a estratégia de “Blended Finance”. Os resultados evidenciaram que o modelo atual concentrava cerca de 90% dos recursos no custeio operacional, negligenciando a manutenção predial e gerando uma dívida oculta de conservação. A proposta do SUSR11, com capital público em cotas subordinadas (20%) e privado em cotas seniores (80%), demonstrou-se superior à gestão direta, garantindo padrão de excelência num ciclo de 25 anos, inspirado no “benchmarking” britânico “NHS LIFT”. Concluiu-se que o uso do FII é operacionalmente estratégico e viável, pois permite a expansão da rede via locação atípica, classificada como despesa de custeio, preservando os limites da Lei de Responsabilidade Fiscal e os princípios de universalidade e integralidade do SUS.
Palavras-chave: “Blended Finance”; Finanças Sustentáveis; Gestão Pública; Mercado de Capitais; SUS.
1. Introdução
O Sistema Único de Saúde (SUS) representa uma das maiores políticas públicas de saúde do mundo, garantindo acesso universal, integral e gratuito à população brasileira. Sua abrangência e complexidade demandam um financiamento robusto e contínuo para assegurar a qualidade e a expansão dos serviços. Contudo, a saúde financeira do SUS tem sido historicamente marcada por um subfinanciamento crônico, que se agravou diante do aumento das demandas assistenciais e da rigidez fiscal do Estado, impactando diretamente a capacidade de investimento em infraestrutura.
Dados recentes da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE, 2023) indicam que, em 2022, o Brasil destinou apenas 4,6% do Produto Interno Bruto (PIB) ao setor público de saúde. Este percentual contrasta significativamente com a média de 9,2% observada em outros países, evidenciando uma lacuna que se reflete na precariedade física dos equipamentos de saúde e na dificuldade de manutenção adequada das instalações.
Nesse contexto de limitação orçamentária para investimentos em capital, muitas unidades de saúde pública operam em imóveis alugados que são frequentemente inadequados. Tais locações, comuns entre as Organizações Sociais de Saúde (OSS) responsáveis pelos Contratos de Gestão, muitas vezes consistem em residências adaptadas que não atendem integralmente às exigências técnicas e sanitárias das normativas vigentes. Este cenário gera um desafio contínuo para a conformidade e a qualidade dos serviços prestados.
Os Fundos de Investimento Imobiliário (FIIs), regulamentados pela Lei 8.668/1993 e modernizados pela Resolução CVM 175, emergem como um mecanismo promissor para canalizar a liquidez do mercado de capitais para a infraestrutura social. Os FIIs permitem a segregação entre a propriedade do imóvel e a gestão do serviço de saúde, facilitando a implementação de modelos “Built-to-Suit”. Estes modelos garantem que os imóveis sejam construídos ou adaptados especificamente para atender às necessidades do setor de saúde, assegurando conformidade técnica e eficiência financeira.
A viabilidade dessa abordagem encontra respaldo em modelos internacionais, como o “National Health Service Local Improvement Finance Trust (NHS LIFT)” do Reino Unido. Este modelo estrutura parcerias público-privadas onde o setor privado provê a infraestrutura de longo prazo, resultando em uma redução de até 18% no custo total de ocupação em comparação com a gestão pública direta (PwC, 2024). O modelo LIFT foi concebido para otimizar resultados aos pacientes e melhorar a acessibilidade em áreas de vulnerabilidade social, através de ambientes construídos para esse fim (PwC, 2024).
Para mitigar a percepção de risco e atrair investidores institucionais para o SUS, a estratégia de “Blended Finance” torna-se fundamental. Este financiamento híbrido, conforme Vieira (2024) e Gonçalves (2023), utiliza o capital público como garantidor para reduzir o risco percebido pelo investidor, atuando como um catalisador para a participação do capital privado. Essa abordagem permite que o Estado otimize a alocação de recursos públicos e transfira riscos operacionais ao mercado de capitais.
O modelo atual de financiamento do SUS concentra cerca de noventa por cento dos recursos no custeio operacional, negligenciando a manutenção predial e gerando uma “dívida oculta” de conservação. Este desalinhamento financeiro estrutural, onde o ativo imobiliário é de longo prazo e exige manutenção contínua, mas o planejamento financeiro é fragmentado em exercícios anuais, compromete a implantação de novos serviços de saúde devido à escassez de terrenos próprios e imóveis compatíveis (SMS-SP, 2024). A análise do Plano Orçamentário da OSS (2015) revelou que a maior parte do repasse mensal é consumida por despesas de pessoal, evidenciando que o modelo de repasse via Contrato de Gestão é desenhado quase exclusivamente para o custeio operacional, sem margem para investimentos estruturais de vulto.
A maturidade do tema no Brasil foi impulsionada pela Lei 14.947/2024, que instituiu o Fundo Nacional de Investimentos em Infraestrutura Social (FIIS). Esta legislação, juntamente com a Chamada Pública FIIS-Saúde (2025) do Ministério da Saúde e BNDES, valida a transição de um financiamento baseado em dotações anuais para modelos de securitização e crédito estruturado de longo prazo. A estruturação de FIIs contorna as barreiras de endividamento da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), pois os contratos de locação atípica são classificados contabilmente como despesa de custeio operacional, permitindo a expansão da rede de saúde sem comprometer a capacidade de crédito do município.
Diante do exposto, este estudo justifica-se pela necessidade de explorar alternativas de financiamento para a infraestrutura do SUS, visando superar o subfinanciamento crônico e a obsolescência predial. O objetivo principal desta pesquisa foi analisar a viabilidade de utilizar Fundos de Investimento Imobiliário no financiamento da infraestrutura do SUS, considerando o município de São Paulo.
2. Material e Métodos
A presente pesquisa adotou uma abordagem metodológica exploratória e descritiva, de natureza qualitativa. O estudo buscou analisar a viabilidade de Fundos de Investimento Imobiliário (FIIs) no financiamento da infraestrutura do Sistema Único de Saúde (SUS), aprofundando o conhecimento sobre o tema a partir de um contexto real e um caso específico no município de São Paulo.
A estratégia de pesquisa consistiu em um estudo de caso único, complementado por análise documental. A unidade de análise foi uma Organização Social de Saúde (OSS) de médio porte, com mais de vinte anos de atuação na gestão de serviços de saúde do SUS, localizada no extremo sul de São Paulo. Esta escolha proporcionou um contexto consolidado para investigar os desafios práticos de infraestrutura e gestão financeira.
A coleta de dados foi realizada exclusivamente por análise documental, utilizando fontes secundárias disponíveis ao público. Este método foi selecionado para garantir a viabilidade do projeto dentro do cronograma estabelecido, focando em dados que não haviam passado por análise prévia. Os documentos foram organizados e examinados em três frentes principais.
A primeira frente abrangeu documentos normativos e regulatórios, como as Resoluções da Comissão de Valores Mobiliários (CVM) 175 e a Lei nº 14.947/2024, que instituiu o Fundo Nacional de Investimentos em Infraestrutura Social (FIIS). A segunda frente concentrou-se em documentos de gestão pública e do estudo de caso, incluindo relatórios da Secretaria Municipal de Saúde de São Paulo (SMS-SP), contratos de gestão com OSS e o acordo de financiamento entre o município e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).
A terceira frente de coleta envolveu o benchmarking internacional e de mercado. Examinaram-se relatórios estratégicos e operacionais do “NHS Local Improvement Finance Trust (LIFT)” do Reino Unido e auditorias de custos de ocupação da PwC (2024). Adicionalmente, consultaram-se informativos mensais de Fundos Imobiliários do setor privado, como o Hospital da Criança (HCRI11), para análise comparativa de modelos de infraestrutura social.
Para a análise dos dados coletados, empregou-se a técnica de análise de conteúdo, conforme a metodologia proposta por Bardin (2016). Este procedimento permitiu a identificação, classificação e análise de temas e tendências significativas presentes nos documentos, sendo estruturado em pré-análise (organização e leituras exploratórias), exploração do material (codificação e categorização das informações) e tratamento dos resultados e interpretação (análise crítica e confronto com o problema de pesquisa e o referencial teórico).
Como instrumento analítico central, desenvolveu-se a modelagem de um fundo de investimento imobiliário hipotético, denominado SUSR11. Esta modelagem visou materializar as discussões teóricas acerca da Resolução CVM 175 e do modelo britânico “Local Improvement Finance Trust (LIFT)”, testando a viabilidade operacional de uma estrutura de “Blended Finance” aplicada à infraestrutura da Atenção Básica no município de São Paulo.
O delineamento do SUSR11 seguiu premissas fundamentais. Primeiramente, buscou-se a segregação de riscos, com subclasses de cotas (seniores e subordinadas) para atrair capital privado via mitigação do risco público. Em segundo lugar, considerou-se a eficiência de ativos, utilizando parâmetros de custo de capital e manutenção observados no programa Avança Saúde SP, com um valor de referência de nove milhões de reais por unidade para simulação de captação. Por fim, a segurança jurídica foi uma premissa crucial, com um fluxo de pagamento ancorado nos contratos de gestão das OSS, garantindo que a despesa de locação atípica fosse tratada como custeio operacional, em conformidade com a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
Considerando a natureza da pesquisa, baseada unicamente em dados públicos e análise documental, o estudo foi dispensado da submissão ao Comitê de Ética em Pesquisa. Esta dispensa ocorreu em conformidade com o parágrafo único do artigo primeiro, incisos II e V, da Resolução CNS nº 510/2016, que regulamenta pesquisas envolvendo dados secundários de acesso irrestrito.
3. Resultados e Discussão
A análise da viabilidade de Fundos de Investimento Imobiliário (FIIs) para o financiamento da infraestrutura do Sistema Único de Saúde (SUS) no município de São Paulo revelou um cenário de subfinanciamento crônico e obsolescência predial. Os resultados evidenciaram que o modelo atual de gestão concentra aproximadamente noventa por cento dos recursos no custeio operacional, principalmente em despesas de pessoal e seus reflexos, negligenciando de forma significativa o investimento em capital e a manutenção predial. Essa priorização do custeio imediato gera uma “dívida oculta” de conservação, comprometendo a qualidade e a conformidade das instalações de saúde com as normativas técnicas vigentes.
O estudo de caso de uma Organização Social de Saúde (OSS) de médio porte, com mais de vinte anos de atuação na gestão de serviços de saúde no extremo sul de São Paulo, ilustrou essa realidade. O contrato de gestão analisado, firmado em 2015, demonstrou que a instituição operava predominantemente em imóveis locados e adaptados, que frequentemente não atendiam às exigências técnicas e sanitárias. Essa dependência de estruturas inadequadas, aliada à fragmentação orçamentária anual, impede que a infraestrutura física acompanhe o padrão técnico exigido pela ANVISA, criando um “Value Gap” entre a necessidade assistencial e a qualidade real do ambiente físico, conforme apontado pela PwC (2024).
A ineficiência do modelo de financiamento atual é corroborada pela constatação de que o município de São Paulo despende, em média, R$ 5 milhões mensais em locações passivas para o conjunto de contratos de gestão, além de um custo estimado de R$ 300 mil a R$ 400 mil mensais por contrato de gestão em manutenção predial corretiva. Esses valores são direcionados a imóveis que, muitas vezes, estão em desconformidade com as normativas, perpetuando um ciclo de obsolescência. Tal desalinhamento financeiro estrutural, onde o ativo imobiliário é de longo prazo e exige manutenção contínua, mas o planejamento financeiro é fragmentado em exercícios anuais, dificulta a implantação de novos serviços de saúde devido à escassez de terrenos próprios e imóveis compatíveis (SMS-SP, 2024).
Diante desse panorama, a modelagem do fundo hipotético SUSR11 demonstrou a viabilidade de uma alternativa estratégica. O SUSR11 foi estruturado sob as premissas da Resolução CVM 175 e da Lei 14.947/2024, utilizando a estratégia de “Blended Finance”. Este modelo propõe a segregação de riscos, com a estruturação de subclasses de cotas, onde o capital público atua como garantidor para mitigar o risco percebido pelo investidor privado, otimizando a alocação de recursos públicos e transferindo riscos operacionais ao mercado de capitais (Vieira, 2024; Gonçalves, 2023).
A proposta do SUSR11 prevê que o capital público aporte vinte por cento em cotas subordinadas, assumindo as primeiras perdas, enquanto o capital privado detém oitenta por cento em cotas seniores. Essa estrutura permite atrair investidores institucionais para o SUS, transformando ativos de saúde pública em produtos financeiros de baixo risco de crédito. A Resolução CVM 175, ao modernizar o arcabouço regulatório, exige transparência de governança e segregação de riscos, atendendo aos critérios ambientais, sociais e de governança (ASG) demandados pelo mercado institucional, o que é fundamental para a atração de capitais.
O “benchmarking” com o modelo britânico “NHS LIFT” (National Health Service Local Improvement Finance Trust) reforçou a superioridade do modelo proposto. Conforme dados da PwC (2024), a gestão pública direta pode apresentar um custo total de ocupação cerca de dezoito por cento superior ao modelo de parceria estruturada. A eficiência do FII não reside apenas em um aluguel nominalmente mais baixo, mas na garantia de que o imóvel manterá um padrão de excelência predial, denominado “Condição B”, por um ciclo de vinte e cinco anos, sustentando a transformação do sistema de saúde sem degradação física.
Um dos principais desafios superados pela estruturação via FII é a conformidade com a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Diferente dos modelos tradicionais de endividamento público, como os empréstimos via Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) observados no programa Avança Saúde SP, o modelo de FII utiliza contratos de locação atípica. Esses contratos são classificados contabilmente como despesa de custeio operacional, permitindo a expansão da rede de saúde sem comprometer a capacidade de crédito do município e sem ferir os limites de endividamento da LRF.
A maturidade institucional do município de São Paulo na gestão de contratos complexos com Organizações Sociais de Saúde, onde cerca de oitenta por cento da força de trabalho é gerenciada por entidades parceiras, representa um diferencial competitivo. Essa experiência consolidada reduz o risco de governança para o mercado de capitais, pois já existem fluxos de auditoria e monitoramento de metas assistenciais estabelecidos, facilitando a integração de um FII à estrutura de pagamentos já auditada pela Secretaria Municipal de Saúde (SMS-SP).
A viabilidade da proposta sustentou-se em três pilares interconectados. Primeiramente, a flexibilidade do FII em contraste com a rigidez normativa do SUS permite que os contratos de gestão lastreiem o pagamento de aluguéis em contratos atípicos. Em segundo lugar, a regulação da CVM exige ativos regularizados e livres de ônus, impondo uma padronização imobiliária superior à da gestão direta, garantindo o compliance sanitário. Por fim, a transparência e governança, com garantias sociais e auditorias já exigidas pelo BID, alinham a gestão municipal aos padrões de transparência do mercado de capitais para fundos listados.
A modelagem do SUSR11 considerou um valor de referência de R$ 9 milhões por unidade de saúde para a simulação de captação, com um capital total de US$ 200 milhões, sendo metade em contrapartida direta e metade do ente financiador. O fundo operaria sob um contrato de locação atípica (Built-to-Suit) de longo prazo, com o inquilino arcando com impostos e seguro, mas o fundo garantindo a manutenção estrutural e a zeladoria ativa conforme o padrão LIFT. Essa abordagem desonera as OSS e o município do capital imobiliário necessário, transferindo a responsabilidade da infraestrutura integral para o fundo.
A estrutura de serviços do SUSR11 prevê a mitigação de diversos riscos. O risco de crédito público é mitigado pelas cotas subordinadas e pelo pagamento via rubrica segregada no Contrato de Gestão das OSS. O risco de vacância é inexistente no prazo de vinte anos devido à natureza essencial do serviço e à cláusula de sub-rogação automática entre Organizações Sociais. O risco de engenharia é gerenciado pela retenção de um fundo de reserva de cinco por cento do aluguel para manutenção preventiva obrigatória, enquanto o risco regulatório, referente a alterações nas normas da ANVISA, seria negociado via aditivo.
A implementação do SUSR11 permite a expansão da rede assistencial em bairros de alta vulnerabilidade social, como Jardim São Luís, Ângela, Capão Redondo e Parelheiros, sem a necessidade de desembolso imediato de capital por parte do município. Ao transferir a responsabilidade pela infraestrutura e zeladoria dos ativos ao mercado de capitais, a Secretaria Municipal de Saúde e as OSS podem concentrar seus esforços e recursos exclusivamente na estratégia de cuidado e na entrega de serviços à população, garantindo um suporte físico de excelência para o atendimento estatal.
Em síntese, os achados desta pesquisa demonstram que a utilização de Fundos de Investimento Imobiliário, materializada na proposta do SUSR11, constitui uma solução robusta e operacionalmente estratégica para superar o subfinanciamento crônico da infraestrutura do SUS no município de São Paulo. A integração entre o setor público e o mercado de capitais, por meio do “Blended Finance” e da classificação da locação atípica como despesa de custeio, permite a expansão da rede assistencial com conformidade sanitária, sustentabilidade fiscal a longo prazo e a garantia dos princípios de universalidade e integralidade do SUS.
4. Conclusão
Este estudo analisou a viabilidade de utilizar Fundos de Investimento Imobiliário (FIIs) no financiamento da infraestrutura do Sistema Único de Saúde (SUS) no município de São Paulo. Verificou-se que o subfinanciamento crônico do SUS resultava em uma infraestrutura predial inadequada e em desconformidade com as normas sanitárias, com o modelo atual concentrando cerca de noventa por cento dos recursos no custeio operacional e gerando uma dívida oculta de conservação. A modelagem do fundo hipotético SUSR11, estruturado sob as premissas da Resolução CVM 175 e da Lei 14.947/2024, demonstrou ser uma alternativa estratégica. Por meio da estratégia de “Blended Finance”, com capital público em cotas subordinadas e privado em cotas seniores, o modelo mitigou riscos e atraiu investidores institucionais. Observou-se que a classificação dos contratos de locação atípica como despesa de custeio operacional permitiu contornar as restrições da Lei de Responsabilidade Fiscal, viabilizando a expansão da rede de saúde sem comprometer a capacidade de crédito do município. A comparação com o modelo britânico “NHS LIFT” reforçou a superioridade do FII, que garante um padrão de excelência predial por um ciclo de vinte e cinco anos, desonerando as Organizações Sociais de Saúde e a Secretaria Municipal de Saúde da responsabilidade pela infraestrutura e zeladoria dos ativos.
A principal contribuição do estudo reside na proposição de um modelo financeiro robusto e operacionalmente estratégico para superar o subfinanciamento da infraestrutura do SUS em São Paulo, garantindo a expansão da rede assistencial com conformidade sanitária e sustentabilidade fiscal a longo prazo, e preservando os princípios de universalidade e integralidade do sistema. Contudo, reconhece-se como limitação a necessidade de simulações financeiras de estresse mais aprofundadas, considerando as variações da taxa Selic e seus impactos na atratividade das cotas seniores. Para estudos futuros, sugere-se a análise de cláusulas de reversão patrimonial ao final dos contratos e a exploração de novos instrumentos de securitização para o financiamento da infraestrutura social.
Referências Bibliográficas
Bardin, L. 2016. Análise de Conteúdo. 1ed. Edições 70, São Paulo, Brasil.
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Gonçalves, T.O. 2023. Fundos de Investimento (FIIs) e Desenvolvimento Urbano. Monografia em Direito (Trabalho de Curso II). Pontíficia Universidade Católica de Goiás, Goiânia, GO, Brasil.
Município de São Paulo. Secretaria Municipal de Saúde [SMS]. 2024. Projeto de Reestruturação e Qualificação das Redes Assistenciais da Cidade de São Paulo – Avança Saúde SP (Empréstimo: 4641/OC-BR): 2° Relatório Semestral de Progresso 2024. São Paulo: SMS. Disponível em: <https://www.iadb.org/en/project/BR-L1429>. Acesso em: 16 out. 2025.
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OSS, 2015 [Referência completa não encontrada no documento original]
PricewaterhouseCoopers [PWC]. 2024. NHS LIFT Occupancy Cost Assessment. Disponível em: < https://www.theliftcouncil.co.uk/post/pwc-report-nhs-lift-occupancy-cost-assessment>. Acesso em: 17 mar. 2026.
Vieira, F. V. Blended Finance: Estratégia de financiamento para o provimento de serviços públicos. 2024. 27 f. Trabalho de Conclusão de Curso (Graduação em Gestão Pública) – Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional, Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2024.
Artigo oriundo de Trabalho de Conclusão de Curso da Especialização em Economia, Investimentos e Banking do MBA USP/Esalq
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