Danniel Moura; Aline Callegari Silva

DOI: 10.22167/2675-6528-202600699

Artigo elaborado pela ferramenta ResumeAI, solução de inteligência artificial desenvolvida pelo Instituto Pecege voltada à síntese e redação.

Resumo

O estudo analisou a evolução do modelo de negócio da agropecuária na Amazônia Legal, com foco no eixo da Rodovia BR-163 e na Floresta Nacional Jamanxim, buscando mapear a transformação da matriz de riscos e identificar vetores de adaptação estratégica, bem como as falhas de mediação estatal. A metodologia foi qualitativa, baseada em dados secundários, pesquisa documental e análise de dois processos judiciais federais públicos. A reconstrução histórica revelou que o modelo agropecuário consolidado entre 1970 e 1990 foi uma resposta racional a incentivos estatais para ocupação produtiva. A partir dos anos 1990, o Estado reposicionou-se como regulador, gerando um conflito estrutural com a ordem ambiental constitucionalizada. A comparação de matrizes SWOT demonstrou a inversão dos quadrantes externos, com oportunidades tornando-se ameaças e forças em fraquezas. A Integração Lavoura-Pecuária-Floresta (ILPF) foi identificada como vetor de adaptação estratégica tecnicamente validado, mas sua adoção dependeu de regularização fundiária, crédito de longo prazo e assistência técnica sistemática. Pressões de mercado adicionaram exigências de conformidade. A análise dos litígios federais indicou que o principal obstáculo à adaptação não foi apenas o conflito entre produtores e legislação, mas a sobreposição de competências e a litigância do próprio aparato estatal, resultando em incerteza jurídica prolongada. Concluiu-se que a sustentabilidade da atividade requer a resolução das falhas de mediação estatal, regularização fundiária e incorporação da gestão de riscos ambientais, regulatórios e reputacionais.

Palavras-chave: Conflitos fundiários; Gestão de riscos; Integração Lavoura-Pecuária-Floresta; Incerteza jurídica; Pecuária.

1. Introdução

A agropecuária representa uma das principais forças econômicas que historicamente moldaram a ocupação da Amazônia Legal, sendo responsável pela maior parte da conversão de florestas em áreas produtivas (Nascimento et al., 2015). O esforço de ocupação e desenvolvimento da região foi impulsionado pelo Programa de Integração Nacional (PIN), instituído durante o governo do General Médici (1969-1974) sob o lema “integrar para não entregar” (Souza, 2020). A construção da Rodovia BR-163 Cuiabá–Santarém, iniciada em 1971, desempenhou um papel central nesse projeto, estabelecendo um eixo ao longo do qual se consolidou uma ocupação agropecuária incentivada diretamente pelo Estado brasileiro por décadas.

Este modelo de ocupação, no entanto, foi edificado sobre uma estrutura de incentivos que o próprio Estado brasileiro, a partir dos anos 1990, começou a desmantelar progressivamente. A Constituição Federal de 1988 inaugurou um novo paradigma ambiental, que, em conjunto com a legislação subsequente e os compromissos internacionais assumidos após a Rio-92, reposicionou o Estado de indutor para regulador da ocupação amazônica (Castro, 2007). Essa mudança de postura gerou um conflito estrutural que não se limitou à relação entre o Estado e os produtores rurais, mas também provocou tensões internas no próprio aparato estatal, entre órgãos com mandatos e interesses divergentes.

No eixo da BR-163 paraense, esse conflito encontrou uma expressão concreta com a criação da Floresta Nacional Jamanxim em 2006. Esta unidade de conservação de uso sustentável foi instituída sobre uma área que já apresentava décadas de ocupação agropecuária induzida pelo Estado. A ausência de mecanismos eficazes de mediação e transição para essa nova realidade regulatória resultou em litígios de longa duração, como a Ação Civil Pública n.º 0001606-52.2016.4.01.3908 e a Apelação Cível n.º 0001990-15.2016.4.01.3908. Ambos os processos, com tramitação superior a dez anos sem resolução definitiva de mérito, ilustram empiricamente as falhas institucionais do processo de reposicionamento estatal.

Paralelamente, o ambiente de mercado para a pecuária amazônica passou por uma transformação estrutural. A Moratória da Carne (2009), a crescente adoção de critérios ESG por financiadores e compradores internacionais, e o Regulamento Europeu sobre Produtos Livres de Desmatamento (EUDR, Reg. UE 2023/1115) adicionaram camadas de exigência de conformidade ambiental. Essas pressões de mercado operaram de forma autônoma em relação à regulação estatal, criando um novo ambiente competitivo para o qual os produtores do eixo BR-163 nem sempre tiveram condições de responder (Imazon, 2018; Amigos da Terra, 2019; ECCON, 2025).

Nesse cenário, a gestão do risco ambiental, fundiário e reputacional tornou-se uma condição essencial para o acesso ao mercado e ao crédito, não apenas um diferencial competitivo (Greenpeace Brasil, 2025). A Integração Lavoura-Pecuária-Floresta (ILPF) emerge como um vetor de adaptação estratégica tecnicamente validado, integrando atividades agrícolas, pecuárias e florestais para intensificar a produção em áreas já abertas (Balbino, Barcellos e Stone, 2011). Contudo, a adoção generalizada da ILPF na região permanece condicionada à regularização fundiária, ao acesso a crédito de longo prazo em condições acessíveis e à assistência técnica sistemática (Motta et al., 2019).

A persistente insegurança jurídica, a sobreposição de competências estatais e a litigância do próprio aparato governamental contra si mesmo geram incerteza jurídica prolongada e não diversificável, elevando os custos de transação e inviabilizando investimentos de longo prazo para os produtores (Wolkart, 2018). Compreender essa complexa dinâmica é fundamental para o desenvolvimento sustentável da região. Assim, o presente trabalho teve como objetivo analisar a evolução do modelo de negócio da atividade agropecuária no eixo BR-163 da Amazônia Legal, com foco na Floresta Nacional Jamanxim, mapeando a transformação da matriz de riscos entre o modelo original (1970–1990) e o cenário contemporâneo (2010–2025), identificando vetores de adaptação estratégica disponíveis e examinando as falhas de mediação estatal que condicionaram essa adaptação.

2. Material e Métodos

A metodologia adotada para o presente estudo foi de natureza qualitativa, fundamentada exclusivamente em dados secundários e pesquisa documental. Essa abordagem foi selecionada pela necessidade de descrever e qualificar o processo de transformação do modelo de negócio da atividade agropecuária no eixo da BR-163. O foco recaiu sobre um caso real, envolvendo uma unidade de conservação e as consequências de sua criação, demarcação e proposta de ampliação para a sociedade civil e os agroprodutores afetados.

A reconstituição do cenário inicial dos empreendimentos agropecuários, abrangendo o período de 1970 a 1990, baseou-se em levantamento bibliográfico de obras de referência sobre a ocupação da Amazônia Legal. Complementarmente, realizou-se pesquisa documental em diplomas normativos vigentes entre 1942 e 1990. O objetivo foi contextualizar o produtor rural pioneiro como sujeito de uma política pública deliberadamente construída pelo Estado brasileiro, que incentivou a ocupação produtiva da região.

Em sequência, a análise da evolução do cenário político-jurídico e institucional foi conduzida por meio de pesquisa documental direta. Foram examinadas a legislação federal, atos normativos e jurisprudência dos tribunais superiores, complementados pela literatura acadêmica sobre direito ambiental e políticas públicas. Nessa etapa, organizaram-se os principais marcos normativos e os órgãos do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA) com competências relevantes para a atividade agropecuária na região, sintetizados em quadros para fins de análise.

A análise da evolução da matriz de riscos foi estruturada com base na ferramenta SWOT (Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats). Esta foi aplicada comparativamente ao modelo original, entre 1970 e 1990, e ao cenário contemporâneo, de 2010 a 2025, considerando as condições institucionais e econômicas. Os vetores de pressão de mercado foram analisados como camadas adicionais de conformidade. A Integração Lavoura-Pecuária-Floresta (ILPF) foi avaliada como principal possibilidade de adaptação estratégica, com base na literatura técnica da Embrapa e em estudos sobre suas restrições estruturais.

O macroambiente dos empreendimentos agropecuários foi enquadrado pelo ferramental PESTEL (Político, Econômico, Social, Tecnológico, Ambiental, Legal), para compreender as influências externas. Adicionalmente, identificaram-se iniciativas de transição disponíveis na região, como o Programa Novo Campo (ICV/Fundo Vale) e o Inovagro (BNDES). Esses programas foram considerados como vetores de adaptação que articulam incentivo financeiro, assistência técnica e conformidade regulatória, visando a modernização e inovação tecnológica na produção agropecuária.

Para a análise dos litígios e das falhas na mediação estatal, realizou-se pesquisa documental em dois processos judiciais federais públicos. Foram examinadas a Ação Civil Pública n.º 0001606-52.2016.4.01.3908 e a Apelação Cível n.º 0001990-15.2016.4.01.3908, ambas tramitando perante o Tribunal Regional Federal da 1.ª Região. A seleção desses processos justificou-se pela direta conexão com o objeto da pesquisa e pelo caráter exemplar que apresentaram para a análise das falhas institucionais do reposicionamento estatal na região.

Os processos judiciais foram examinados sob três perspectivas complementares: jurídico-processual, institucional e econômica. A perspectiva econômica foi analisada à luz da análise econômica e comportamental do processo civil e da teoria dos custos de transação. A análise dos dados foi qualitativa, orientada pela adequação ao padrão, onde os vetores de risco foram identificados a partir da literatura e dos documentos analisados, e as propostas de adaptação estratégica foram avaliadas em confronto com as matrizes de risco reconstituídas para os dois períodos.

Em relação aos cuidados éticos, esta pesquisa não demandou submissão ao Comitê de Ética em Pesquisa, conforme a Resolução CNS n.º 510/2016. A justificativa para essa dispensa reside no fato de o estudo ter se baseado exclusivamente em informações de domínio público e em pesquisa realizada com documentos públicos disponíveis, enquadrando-se no inciso II do parágrafo único do artigo 1.º da referida Resolução.

3. Resultados e Discussão

A análise da evolução do modelo de negócio agropecuário na Amazônia Legal, com foco no eixo da BR-163 e na Floresta Nacional Jamanxim, revelou uma transformação estrutural profunda, marcada pela inversão da matriz de riscos e pela emergência de novos imperativos estratégicos. Inicialmente, o modelo consolidado entre 1970 e 1990 foi uma resposta racional a uma política estatal deliberada de ocupação territorial, que instrumentalizou a produção agropecuária como vetor de soberania nacional. Essa fase foi caracterizada por um conjunto de incentivos que moldaram as práticas produtivas e as expectativas dos atores locais, estabelecendo as bases para os desafios contemporâneos.

O cenário inicial dos empreendimentos agropecuários na região, entre 1970 e 1990, foi fortemente influenciado por uma política pública que visava à ocupação e integração da Amazônia. O Estado brasileiro, por meio de programas como o Programa de Integração Nacional (PIN) e a construção da Rodovia BR-163, ofereceu crédito subsidiado, isenções fiscais e infraestrutura, incentivando a migração e a instalação de produtores rurais. Essa estratégia transformou a Amazônia Legal em uma fronteira agropecuária, onde a terra barata e os incentivos estatais eram os principais atrativos (Mueller, 2010; Souza, 2020).

Nesse contexto, a pecuária bovina de corte extensiva consolidou-se como a atividade dominante. Essa escolha não foi um desvio tecnológico, mas uma adaptação eficiente às condições institucionais e econômicas da época. A pecuária extensiva permitia a consolidação da posse da terra, exigia baixa demanda tecnológica e de mão de obra, e o gado funcionava como reserva de valor em um cenário de inflação crônica (Dias-Filho, 2014; Nascimento et al., 2015). Contudo, essa expansão ocorreu com um crônico déficit de titulação fundiária, um elemento estrutural que gerou insegurança jurídica e se prolongaria por décadas (Castro, 2007).

A partir dos anos 1990, o Estado brasileiro reposicionou-se de indutor para regulador da ocupação amazônica, impulsionado pela Constituição Federal de 1988 e pelos compromissos ambientais internacionais. Essa mudança de paradigma gerou um conflito estrutural entre o modelo de ocupação consolidado e a nova ordem ambiental constitucionalizada. A legislação ambiental, como a Lei de Crimes Ambientais (Lei nº 9.605/1998) e o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC) (Lei nº 9.985/2000), estabeleceu novas obrigações e responsabilidades, incluindo a criação de unidades de conservação.

A criação da Floresta Nacional Jamanxim em 2006, no eixo da BR-163, exemplificou esse conflito. Instituída sobre uma área com décadas de ocupação agropecuária incentivada, a Flona Jamanxim tornou-se um ponto focal de tensões. A ausência de mecanismos eficazes de mediação e transição para essa nova realidade regulatória resultou em litígios prolongados e na sobreposição de competências entre os órgãos estatais, dificultando a adaptação dos produtores e a gestão territorial (Castro, 2007).

O novo Código Florestal (Lei nº 12.651/2012) introduziu instrumentos como a Reserva Legal (RL), as Áreas de Preservação Permanente (APP) e o Cadastro Ambiental Rural (CAR). O CAR, em particular, tornou-se um registro eletrônico obrigatório e uma condição para acesso a financiamentos rurais e comercialização de rebanho. No entanto, sua natureza declaratória e a sobreposição com unidades de conservação geraram ambiguidades jurídicas, transformando uma ferramenta de compliance em fonte de novos conflitos e incertezas para os produtores na região.

A análise comparativa das matrizes SWOT para os períodos de 1970-1990 e 2010-2025 revelou uma inversão de sinal nos quadrantes externos. O que antes era considerado oportunidade, como a ausência de regulação e a disponibilidade irrestrita de terras, transformou-se em ameaça devido à regulação crescente e à restrição territorial. Similarmente, algumas forças do modelo original, como o padrão extensivo de uso da terra, converteram-se em fraquezas, pois passaram a representar riscos ambientais para financiadores e compradores (Silva, 2024).

No período original (1970-1990), as forças incluíam o baixo custo de aquisição de terras, o crédito subsidiado, a compatibilidade da pecuária extensiva com os requisitos de “uso produtivo” para liberação de crédito rural, a função dupla do rebanho como ativo produtivo e reserva de valor, e a baixa demanda tecnológica inicial. As fraquezas eram a titulação fundiária precária, a baixa produtividade por área, a dependência de infraestrutura logística consolidada e uma mentalidade gerencial incipiente, além da dependência de um único produto (boi gordo) (Dias-Filho, 2014; Castro, 2007).

As oportunidades daquele período eram a ampla disponibilidade de terras incentivada pela política estatal, incentivos fiscais e financeiros robustos, a ausência de fiscalização ambiental efetiva e a infraestrutura pública em expansão, além da demanda nacional crescente por proteína animal. As ameaças consistiam em choques econômicos e instabilidade monetária, conflitos fundiários em processo de demarcação, o risco geopolítico difuso e a dependência de investimentos estatais para infraestrutura (Mueller, 2010; Souza, 2022).

No cenário contemporâneo (2010-2025), as forças incluem o Brasil consolidado como maior exportador mundial de carne bovina, o rebanho adaptado às condições edafoclimáticas, ganhos reais de produtividade com genética, a disponibilidade de tecnologias consolidadas como a Integração Lavoura-Pecuária-Floresta (ILPF) e o crescimento sustentado da demanda por proteína animal. Contudo, as fraquezas atuais são o passivo ambiental significativo, a insegurança jurídica fundiária estrutural, a baixa adoção de sistemas intensivos, a dependência de financiamento público e a gestão financeira incipiente (Barbosa et al., 2015; Dias-Filho, 2014).

As oportunidades atuais envolvem a redução de custo logístico e acesso à exportação via Amazônia com obras estruturantes, o crescimento do mercado asiático como destino alternativo, o mercado voluntário de carbono em expansão e programas de conversão de pastagens degradadas. Em contrapartida, as ameaças são o Regulamento Europeu sobre Produtos Livres de Desmatamento (EUDR), o risco de compliance e envolvimento na “lavagem de gado”, a Moratória da Carne/TAC da Carne e o risco regulatório pelo conflito entre órgãos federais e estaduais na atividade regulatória (ECCON, 2025; Imazon, 2018; Greenpeace Brasil, 2025).

A Integração Lavoura-Pecuária-Floresta (ILPF) foi identificada como um vetor de adaptação estratégica tecnicamente validado para a intensificação da produção em áreas já abertas, sem pressão adicional sobre a vegetação nativa (Balbino, Barcellos e Stone, 2011). Estudos da Embrapa e do Banco Mundial demonstraram que sistemas ILPF apresentam Valor Presente Líquido Anual (VPLA) superior ao da pecuária extensiva em diversos cenários, indicando sua viabilidade econômica e ambiental (Embrapa, 2025).

No entanto, a adoção generalizada da ILPF na região enfrenta restrições estruturais significativas. O alto custo de implantação, especialmente do componente florestal, exige capital de giro e acesso a crédito de longo prazo. A complexidade de gestão do sistema demanda assistência técnica qualificada e capacidade de controle financeiro, frequentemente ausentes em muitas propriedades. A insegurança jurídica fundiária, com a falta de títulos definitivos, desincentiva investimentos de longo prazo, tornando a transição para modelos mais sustentáveis um desafio complexo (Motta et al., 2019; Barbosa et al., 2015).

Além das restrições internas e regulatórias, pressões de mercado adicionaram camadas de exigência de conformidade ambiental. A Moratória da Carne (2009) e os Termos de Ajustamento de Conduta (TAC da Carne) impuseram aos frigoríficos signatários o compromisso de não adquirir gado de propriedades com desmatamento ilegal ou outras irregularidades. A avaliação desses instrumentos, contudo, apontou lacunas críticas no monitoramento de fornecedores indiretos, especialmente no eixo BR-163, onde a movimentação de animais entre propriedades é comum devido ao déficit de titulação fundiária (Amigos da Terra, 2019; Greenpeace, 2025).

A crescente exigência de padrões ESG por financiadores e compradores internacionais, bem como o Regulamento Europeu sobre Produtos Livres de Desmatamento (EUDR, Reg. UE 2023/1115), tornaram a gestão do risco ambiental, fundiário e reputacional uma condição essencial para o acesso ao mercado e ao crédito. O EUDR, em particular, exige a demonstração de que os produtos não foram associados a desmatamento ocorrido após 31 de dezembro de 2020, com sanções que podem incluir multas de até 4% do faturamento anual (ECCON, 2025; Nonnemberg et al., 2025).

A análise dos litígios federais, especificamente a Ação Civil Pública n.º 0001606-52.2016.4.01.3908 e a Apelação Cível n.º 0001990-15.2016.4.01.3908, revelou que o principal obstáculo à adaptação estratégica não foi apenas o conflito entre produtores e legislação, mas a sobreposição de competências e a litigância do próprio aparato estatal. Esses processos, com tramitação superior a dez anos sem resolução definitiva, ilustraram as falhas institucionais na mediação estatal e a incapacidade de equacionar administrativamente a transição regulatória (Castro, 2007).

A controvérsia sobre a natureza declaratória do CAR versus sua capacidade de legitimar ocupações irregulares em unidades de conservação foi um ponto jurídico central. A argumentação do Estado do Pará, de que o CAR é um instrumento declaratório federal e que o estado não dispõe de mecanismos para impedir inscrições em áreas de UC, expôs uma falha de arquitetura institucional. Essa ambiguidade jurídica da principal ferramenta de compliance ambiental do Código Florestal de 2012 gerou incerteza e inviabilizou a regularização fundiária na Flona Jamanxim.

A Ação Civil Pública n.º 0001990-15.2016.4.01.3908, movida pelo Ministério Público Federal contra o ICMBio, evidenciou a atuação conflituosa de entes do Estado. O ICMBio, em um momento, propôs a desafetação de parte da Flona Jamanxim, mas posteriormente contestou sua própria proposta, alegando que a redução enfraqueceria o SNUC. Essa guinada protetiva, fundamentada em dados sobre o desmatamento na Flona, demonstrou a incapacidade de coordenação estatal e a permeabilidade a influências externas, resultando em décadas de litígio judicial (Araújo et al., 2017).

Do ponto de vista econômico, a judicialização prolongada sem resolução de mérito impôs custos elevados aos agentes produtivos da região. A incerteza jurídica, classificada como o tipo mais custoso de risco por não ser mensurável nem diversificável, inviabilizou a titulação fundiária definitiva, bloqueou o acesso a crédito de longo prazo, desincentivou investimentos e depreciou o valor de mercado dos ativos em áreas de litígio ambiental. O Estado, ao atuar como litigante habitual, contribuiu para um custo coletivo elevado e uma incerteza prolongada e não diversificável para os produtores (Wolkart, 2018).

Iniciativas como o Programa Novo Campo (ICV/Fundo Vale) e o Inovagro (BNDES) representam vetores de transição que articulam incentivo financeiro, assistência técnica e conformidade regulatória. O Inovagro, em particular, financia a modernização e inovação tecnológica com condições diferenciadas para produtores com regularidade ambiental comprovada, transformando o CAR e a Reserva Legal em requisitos para acesso a crédito competitivo (BNDES, 2026). Essas iniciativas, embora relevantes, possuem alcance limitado diante da escala do desafio fundiário e regulatório da região.

Em síntese, a pesquisa demonstrou que a evolução do modelo de negócio agropecuário no eixo BR-163 da Amazônia Legal foi marcada por uma transição de um cenário de incentivos estatais para um ambiente regulatório complexo e de mercado. A matriz de riscos inverteu-se, com antigas oportunidades tornando-se ameaças e forças convertendo-se em fraquezas. A adaptação estratégica, embora tecnicamente viável por meio de soluções como a ILPF, permanece condicionada à resolução de falhas de mediação estatal, à regularização fundiária e à incorporação efetiva da gestão de riscos ambientais, regulatórios e reputacionais como elementos centrais do planejamento estratégico.

4. Conclusão

O presente estudo analisou a evolução do modelo de negócio da atividade agropecuária no eixo BR-163 da Amazônia Legal, com foco na Floresta Nacional Jamanxim, buscando compreender a transformação da matriz de riscos e os vetores de adaptação estratégica, bem como as falhas de mediação estatal que condicionaram esse processo. Verificou-se que o modelo agropecuário consolidado entre 1970 e 1990 foi uma resposta racional a incentivos estatais para a ocupação produtiva, caracterizado por crédito subsidiado e baixa regulação. A partir dos anos 1990, observou-se um reposicionamento do Estado de indutor para regulador, o que gerou um conflito estrutural entre o paradigma de ocupação e a nova ordem ambiental constitucionalizada. A análise comparativa das matrizes SWOT demonstrou uma inversão dos quadrantes externos, onde antigas oportunidades, como a ausência de regulação e a disponibilidade de terras, converteram-se em ameaças, e forças, como o padrão extensivo de uso da terra, tornaram-se fraquezas diante das crescentes exigências ambientais e de mercado. A Integração Lavoura-Pecuária-Floresta (ILPF) foi identificada como um vetor de adaptação estratégica tecnicamente validado para a intensificação da produção em áreas já abertas, sem pressão adicional sobre a vegetação nativa.

Contudo, a adoção generalizada da ILPF na região enfrentou restrições estruturais, como o alto custo de implantação, a complexidade de gestão, a ausência de assistência técnica qualificada e, principalmente, a insegurança jurídica fundiária. As pressões de mercado, como a Moratória da Carne e o Regulamento Europeu sobre Produtos Livres de Desmatamento (EUDR), adicionaram camadas de exigência de conformidade ambiental, tornando a gestão de riscos ambientais, regulatórios e reputacionais uma condição essencial para o acesso ao mercado e ao crédito. A análise dos litígios federais revelou que o principal obstáculo à adaptação estratégica não residiu apenas no conflito entre produtores e legislação, mas na sobreposição de competências e na litigância do próprio aparato estatal, resultando em incerteza jurídica prolongada e não diversificável. A sustentabilidade da atividade agropecuária no eixo BR-163, portanto, requer a resolução das falhas de mediação estatal, a regularização fundiária como condição prévia à adaptação tecnológica e a incorporação efetiva da gestão de riscos ambientais, regulatórios e reputacionais como elementos centrais do planejamento estratégico dos empreendimentos.

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Artigo oriundo de Trabalho de Conclusão de Curso da Especialização em Agronegócios do MBA USP/Esalq

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