Artículo

_{DOI: 10.22167/2675-6528-20230027}
^{E&S 2023, 4: e20230027}

Larissa de Oliveira Peruzo; Lucas Nobrega Augusto; Maria Cecília Perantoni Fuchs Ferraz

La educación pública básica en Brasil está vinculada a los ingresos gubernamentales y regulada por el Fondo de Mantenimiento y Desarrollo de la Educación Básica y de Valorización de los Profesionales de la Educación [Fundeb]^[1]. Es posible destacar diversas mejoras y resultados positivos derivados de esta política pública, así como su efectividad como instrumento de mejora de los indicadores cuantitativos y cualitativos de la educación en el país^[1]. De esta forma, la significancia de variables, como la remuneración de profesores y directores, la inversión en infraestructura, influyen directamente en la mejora de la nota de los alumnos, y esto se debe a las inversiones financieras en la educación pública de Brasil^[2].

Ceará es históricamente un estado relativamente pobre de la región noreste de Brasil, su PIB corresponde a un tercio del PIB per cápita de los estados más ricos, con una población de aproximadamente 9 millones de habitantes. Sin embargo, Ceará se ha convertido en un modelo en educación en cuanto a calidad y eficiencia, ya que posee el mayor aumento en el resultado del Índice de Desarrollo de la Educación Básica [Ideb] de los últimos 12 años, creado por el Instituto Nacional de Investigaciones Educativas Anísio Teixeira [Inep] para medir la calidad del aprendizaje nacional y establecer metas para la mejora de la enseñanza. Esto es fruto de una excelente dirección de los fondos para la educación^[3].

Los resultados obtenidos para la evaluación con tal alcance representaron un logro muy importante para el Estado. Cabe destacar que en ningún momento anterior de la política educativa se tuvo la posibilidad de obtener un retrato tan fiel del desempeño de los estudiantes, en las áreas de contenido y grados evaluados^[4].

En 2007, el estado de Ceará sancionó la Ley nº 14.023/07^[5] y, a continuación, el Decreto nº 29.306/08^[6] con nuevas reglas para la distribución del Impuesto sobre Operaciones relativas a la Circulación de Mercancías y sobre Prestaciones de Servicios de Transporte Interestatal e Intermunicipal y de Comunicación [ICMS] para ser transferidos a los municipios. La propuesta de revisión de las reglas de distribución del ICMS surgió para que la distribución de recursos a los municipios pasara a definirse a partir de resultados en las áreas de educación, salud y medio ambiente y, así, incentivar que los gestores de municipios pudieran invertir en estas tres esferas efectivamente para que hubiera mejora en los resultados^[5].

De acuerdo con la Constitución Federal [CF] de 1988^[7], parte de la recaudación del ICMS de los estados debe ser transferida a los municipios. El artículo 158 de la CF establece que el 25% del ICMS recaudado por los estados se distribuya a los municipios según los siguientes criterios, siendo estos: 1) tres cuartas partes, como mínimo, en proporción al valor añadido en las operaciones relativas a la circulación de mercancías y a las prestaciones de servicios, realizadas en sus territorios; 2) hasta una cuarta parte, conforme a lo que disponga la ley estatal o, en el caso de los Territorios, la ley federal^[7].

Antes de la Ley nº 14.023/07, el reparto de la cuota parte de los municipios de Ceará se realizaba de la siguiente manera: 75% según el valor añadido, conforme a la determinación federal y del 25% restante, 5% proporcional al número de habitantes del municipio, 12,5% relativo a la proporcionalidad de los gastos en educación sobre los ingresos municipales y 7,5% distribuidos equitativamente para todos los municipios^[5]. Con la implementación de la nueva ley, el 25% pasó a ser: 18% en función de los resultados de la educación, siendo que 6% basado en índice de calidad educacional de los alumnos del 5º año de la enseñanza fundamental; 12% basados en la evaluación de la alfabetización de los alumnos del 3º año de la enseñanza fundamental. El 5% restante se compone en función de los resultados de la salud y el 2% del medio ambiente^[5]. Este cambio de ley tenía como objetivo generar una competencia saludable entre los gestores municipales y así elevar los índices relacionados al desarrollo de los municipios y, consecuentemente, del estado^[8].

Dada la importancia de las inversiones y la financiación de la educación y la influencia que tienen en la mejora de la calidad en este sector, el objetivo de este trabajo fue verificar el impacto del cambio legislativo en la distribución del ICMS en el desempeño educativo del estado de Ceará, más específicamente, en las notas de Matemáticas y Lengua Portuguesa del Sistema de Evaluación de la Educación Básica [Saeb] para los años iniciales de la enseñanza fundamental.

Para la realización de la investigación, primeramente se recopilaron los datos sobre los resultados de las evaluaciones de Matemáticas y Lengua Portuguesa de los segundos y quintos años de la Enseñanza Fundamental en el período de 1995 a 2019 del Saeb, disponibles por el Inep en el sitio del gobierno federal. En este estudio se utilizaron solo los datos de las escuelas públicas de los años iniciales de la enseñanza fundamental^[9].

Realizado desde 1990, el Saeb es un conjunto de evaluaciones externas a gran escala que permite realizar un diagnóstico de la educación básica brasileña y de factores que puedan interferir en el desempeño académico de los estudiantes. Estos cuestionarios se aplican cada dos años en las escuelas públicas y una muestra de privadas. El Saeb puede considerarse un buen indicador para evaluar la educación, porque a través de él es posible comprender y así mejorar los procesos pedagógicos de las instituciones de enseñanza, y viene recibiendo a lo largo de 30 años diversas mejoras técnicas y metodológicas para monitorear las políticas educacionales brasileñas y también señalar las deficiencias de la enseñanza^[10]. Por lo tanto, el diagnóstico puede servir como un guía para acompañar y perfeccionar la educación con base en evidencias y así garantizar la universalización del acceso a la educación.

Tras la recopilación de datos, se realizó inicialmente una evaluación de la evolución de las calificaciones del Estado de Ceará en las pruebas de Matemáticas y Lengua Portuguesa de los años iniciales de la enseñanza fundamental entre 1995 y 2019. De esta forma, fue posible evaluar si existía algún indicio de mejora a partir del año 2007, año en que se implementó el cambio legislativo.

En un segundo momento, se realizó la comparación de las calificaciones del estado de Ceará con los otros 25 estados de Brasil y el Distrito Federal. Sin embargo, dado que cada estado tiene diferentes características socioeconómicas que influyen en el nivel de las calificaciones de los alumnos, se estableció que la calificación de cada estado en el año 2007 asumiría el valor de 100. Así, fue posible verificar qué estados tuvieron mayores avances a partir de 2007 (momento en que el estado de Ceará alteró su legislación).

Además de la comparación directa con los resultados de los demás estados, se creó un control sintético con el fin de obtener un contrafactual, es decir, un escenario en el que el propio estado de Ceará no hubiera implementado la mencionada ley. El control sintético consistió en un estado ficticio compuesto por la ponderación de otros estados brasileños para que así se tenga un estado sintético similar al estado original de Ceará según las variables incluidas en el modelo. Para la creación del estado sintético, se utilizó el software estadístico Stata, el cual establece pesos para los demás estados de forma que las variables determinadas por el modelo se asemejen al máximo a las respectivas variables de Ceará.

En la especificación principal de este trabajo, se definieron dos controles sintéticos. El primero obtenido a partir de las notas de Matemáticas del Saeb entre 1995 y 2007 y el segundo a partir de las notas de Lengua Portuguesa entre 1995 y 2007. Se utilizó solo el período anterior al cambio legislativo, ya que el objetivo fue comparar lo que sería Ceará sin la nueva ley, que entró en vigor en 2007.

A pesar de no incluir ninguna variable socioeconómica en las especificaciones principales, el estudio parte de la premisa de que los estados con puntuaciones similares tienden a tener características similares. Dado que los factores que influyen en las puntuaciones y que se omiten en este modelo, deben ser similares a los de otros estados, por ejemplo, estados con puntuaciones muy parecidas, se espera que los determinantes de la calidad de la educación, como la gestión escolar, la valoración del profesor y los ingresos familiares sean parecidos. Por lo tanto, es fundamental un análisis cualitativo de la composición de los estados sintéticos para verificar si el mayor peso de los estados que componen el control corresponde a estados similares al Ceará.

Para evaluar si, de hecho, el modelo estimado de representación de lo que sería el estado de Ceará en caso de no haber existido el cambio legislativo fue eficaz, se creó un estado sintético placebo para cada uno de los demás 25 estados de la federación brasileña y el Distrito Federal. La expectativa es que la diferencia entre las notas de los demás estados y los placebos sintéticos sea igual a cero, es decir, que las notas de los placebos sean muy parecidas a la original, puesto que en los otros estados posiblemente no hubo ningún cambio legislativo relevante para la educación en el período. Si la expectativa se confirma, es un importante indicativo de que el estado sintético de Ceará fue bien construido y así es posible medir si hubo un crecimiento en las notas por encima de lo que se observaría en caso de no haber ninguna alteración en la ley.

El análisis de los índices de desempeño del Saeb en el estado de Ceará (Figura 1), mostró que hubo una caída en el resultado de las evaluaciones entre 1997 y 2001 tanto en matemáticas como en lengua portuguesa. Entre 2003 y 2007 hubo una recuperación relevante, volviendo a niveles cercanos a los observados en 1997. A partir de 2007, se nota una aceleración en la mejora de desempeño y una trayectoria relativamente constante de crecimiento. En esta evaluación, es posible identificar una fuerte evidencia de que el cambio legislativo en Ceará ocurrido en 2007 influyó positivamente en las notas del Saeb del estado.

Figura 1. Desempeño en el Saeb del estado de Ceará en matemáticas (A) y en lengua portuguesa (B)
Fuente: Elaborado por los autores con base en INEP^[9].

Al comparar las calificaciones de Ceará con las de otros estados (Figura 2), se observa que el estado registró una de las mayores evoluciones hasta el año 2013 y, a partir de entonces, es el estado con el mayor crecimiento proporcional en sus calificaciones entre 2007 y 2019. Tales resultados infieren que hubo un impacto del cambio legislativo, pero que este no fue inmediato, sino gradual. Este fenómeno se explica por el hecho de que los frutos de las inversiones en educación llevan tiempo. Resultados similares se encontraron en el estudio de Pereira^[11], en el cual se muestra una fuerte correlación entre el aumento de la inversión en educación y el desempeño de los alumnos en el Saeb, pero no es un factor aislado.

Figura 2. Comparación del rendimiento de Saeb en Ceará con los demás estados en matemáticas (A) y lengua portuguesa (B)
Fuente: Elaborado por los autores con base en INEP^[9].
Nota: En este gráfico se igualó la nota de cada estado en 2007 a 100 a efectos de comparación

En la profundización de la evaluación del impacto del cambio legislativo en el estado de Ceará en las notas del Saeb, se adoptó el control sintético. En la Tabla 1 consta la composición (porcentajes) de los controles sintéticos creados para las notas de matemáticas y para las notas de lengua portuguesa. Se observa que los estados sintéticos en las dos disciplinas están compuestos por estados similares a Ceará, tanto geográficamente (regiones Norte y Noreste), como en los requisitos socioeconómicos y poblacionales^[12]. Estos son indicativos de que los controles sintéticos fueron bien construidos.

Tabla 1. Composición del Estado de Ceará sintético

Condición	Matemáticas	Idioma Portugués
	—————————————%———————–
CA	3.3	–
A	–	22.3
MA	62.4	18.1
RN	31.6	32.2
BA	2.7	27.5

Al comparar el desempeño del estado de Ceará con el estado sintético, se obtuvo una evidencia más de que la nueva ley de reparto del ICMS en el estado de Ceará tuvo un impacto positivo en las notas del Saeb en ambas disciplinas. La Figura 3 muestra que en el escenario hipotético en el que no hubiera habido este cambio, las notas de Ceará continuarían evolucionando, sin embargo, a un ritmo inferior al observado. Para las notas de Lengua Portuguesa, Ceará registró 15,8 puntos por encima de su comparativo sintético, equivaliendo a una nota un 9,1% mayor. Esta misma medida alcanza los 26,1 puntos en 2019, lo que se equipara a una nota un 13,5% mayor.

Figura 3. Evolución del rendimiento en Saeb de Ceará y Ceará sintético en matemáticas (A) y lengua portuguesa (B)
Fuente: Elaborado por los autores.

Para las notas de Matemáticas, Ceará obtuvo 23 puntos por encima de su comparativo sintético, lo que corresponde a una nota un 12,9% mayor. Esta misma medida alcanza los 31,8 puntos en 2019, lo que representa una nota un 15,9% mayor. Cabe destacar que estas diferencias son significativas. En el último dato disponible, las notas de Ceará tuvieron un nivel similar a los estados del Sudeste, los cuales presentan indicadores socioeconómicos superiores al estado de Ceará. Por otro lado, el estado sintético tendría resultados más cercanos a sus pares en el Nordeste. Tales resultados infieren una vez más que el cambio de la ley de reparto del ICMS elevó el nivel de la educación en el estado.

Además, fue necesario verificar si la construcción del control sintético ocurrió adecuadamente. Por este motivo, se evaluó el desempeño de los placebos en los demás estados. En el análisis, la media de la diferencia entre el dato original y los placebos sintéticos fue muy cercana a cero (Figura 4), lo que indica que la construcción de los estados sintéticos fue apropiada.

Figura 4. Diferencia entre el desempeño efectivo y el desempeño del control sintético para cada estado brasileño así como el Distrito Federal en los años iniciales de la enseñanza fundamental en matemáticas (A) y lengua portuguesa (B)
Fuente: Elaborado por los autores.

Cabe destacar que a diferença entre as notas do estado do Ceará e seu equivalente sintético é a maior entre todos os estados. Além disso, inerente a qualquer modelagem estatística há um componente de erro. Portanto, para averiguar se o efeito observado foi estatisticamente significante, pode-se comparar com o desvio padrão, ou seja, a margem de erro, registrado na diferença entre as notas dos estados originais e seus equivalentes sintéticos em todos os estados. Neste caso, o efeito positivo nas notas do Ceará foi mais de duas vezes maior que o desvio padrão observado na amostra (Figura 4). Desta forma, concluiu-se que, de fato, houve um efeito positivo da política para o estado do Ceará, tanto para Língua Portuguesa quanto para Matemática.

Los estados brasileños tienen autonomía para administrar sus municipios y esto significa que pueden aplicar sus propias políticas para gestionar todos los sectores, siempre que no difieran de las normativas nacionales. La nueva regla de distribución de ICMS en el Estado de Ceará^[5] incentiva que los municipios inviertan más en educación, además de en política. Esta reforma exigió un diálogo transparente con las partes involucradas en el proceso y convencer a estos grupos de que el objetivo común es proporcionar una educación de calidad y así todas las partes saldrían beneficiadas^[13].

Esta política pública genera incentivos para que los municipios eleven su desempeño en las pruebas, esto puede ser visto y comparado con los estados brasileños que no lo poseen. Los municipios reciben más fondos según su actuación y hay penalizaciones para aquellos que aumentan la desigualdad en las escuelas, o incluso para los que intentan burlar el sistema reduciendo la asistencia de los alumnos con bajo rendimiento en las evaluaciones estandarizadas^[5]. 

El impacto positivo del cambio legislativo demuestra que los ayuntamientos reaccionan positivamente a los incentivos financieros, resultando así en la mejora de la calidad de la educación, y recibiendo así más fondos presupuestarios para ser destinados a sus intereses y agendas políticas. Además, se señala que el enfoque debe estar en el gestor público, es decir, el alcalde, en lugar de la escuela o el alumno. Esto genera movilización en otros agentes, como directores, profesores y la comunidad escolar. Además de la nueva política pública, todas las mejoras en la educación de Ceará provinieron del diálogo, la colaboración y la transparencia entre el poder político, las autoridades locales y los gestores educativos, es decir, no se trata solo de inyectar recursos financieros que resulten en una educación de calidad, sino de un conjunto de actividades, propuestas y programas para que se logre una educación de calidad y democrática, con la participación de toda la comunidad escolar^[4].

Los resultados obtenidos señalaron que la premisa de cómo los gerentes responden a los incentivos es satisfactoria, dado que los índices de educación en el estado de Ceará se elevaron en comparación con estados similares que no cuentan con la nueva ley de reparto del ICMS. Todos estos argumentos y resultados muestran cuán beneficioso puede ser para la educación del país en su totalidad, nuevas políticas públicas que reinventen el mecanismo de transferencia de fondos públicos para elevar los índices de educación en todo el país y para que, así, el Estado pueda cosechar los frutos de una sociedad que tuvo acceso a una educación de calidad.

Referencias

[1] Sobreira R.; Campos B.C. Investimento público em educação fundamental e a qualidade do ensino: uma avaliação regional dos resultados do Fundef. Revista de administração pública. 2008; 42(2): 327-346.

[2] Peres A.P.F. Gestão democrática e conselhos de escola no município de Araraquara/SP [Tese de doutorado]. Araraquara (SP); Universidade Estadual Paulista Júlio de Mesquita Filho; 2016.

[3] Loureiro A.; Cruz L.; Lautharte I. The State of Ceará in Brazil is a Role Model for Reducing Learning Poverty. Washington (DC): World Bank; 2020.

[4] Abrucio F.L.; Seggatto C.I.; Pereira M.C.G. Regime de Colaboração no Ceará: funcionamento, causas do sucesso e alternativas de disseminação do modelo. São Paulo (SP): Instituto Natura; 2016.

[5] Ceará. Lei nº 14.023, de 17 de dezembro de 2007. Modifica dispositivos da Lei nº12.612, de 7 de agosto de 1996, que define critérios para distribuição da parcela de receita do produto e arrecadação do imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação – ICMS, pertencente aos municípios e dá outras providências. Fortaleza, CE. Disponível em: <https://www.ipece.ce.gov.br/wp-content/uploads/sites/45/2020/09/Lei-Estadual_14.023_17.12.07_Modifica-Cota-Parte.pdf>.

[6] Ceará. Decreto nº 29.306, de 05 de junho de 2008. Dispõe sobre os critérios de apuração dos índices percentuais destinados à entrega de 25% (vinte e cinco por cento) do ICMS pertencente aos municípios, na forma da Lei nº 12.612, de 7 de agosto de 1996, alterada pela Lei nº 14.023, de 17 de dezembro de 2007, e dá outras providências. Fortaleza, CE. Disponível em: < https://www.ipece.ce.gov.br/wp-content/uploads/sites/45/2016/06/Decreto29306_05_07_2008.pdf>.

[7] Brasil. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: 1988. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>.

[8] Holanda M.C.; Barbosa M.P.; Costa L.O.; Nogueira C.A. Proposta de mudança no rateio da cota parte do ICMS entre os municípios cearenses. Fortaleza (CE): Instituto de Pesquisa e Estratégia Econômica do Ceará (Ipece). 2007; Texto para Discussão, n. 51.

[9] Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP). Resultados do SAEB. Brasília, DF. Disponível em: <https://www.gov.br/inep/pt-br/areas-de-atuacao/avaliacao-e-exames-educacionais/saeb/resultados>.

[10] Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP). Sistema de Avaliação da Educação Básica (Saeb). Brasília, DF. Disponível em: <https://www.gov.br/inep/pt-br/areas-de-atuacao/avaliacao-e-exames-educacionais/saeb>.

[11] Pereira V.M.; Oliveira J.J.D. Análise do investimento público na educação básica e o desempenho dos alunos em avaliações nacionais no estado de Goiás durante o período de 2012 a 2019 [Trabalho de Conclusão de Curso]. Goiânia (GO); Universidade Federal de Goiás; 2022.

[12] Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Síntese de Indicadores Sociais: uma análise das condições de vida da população brasileira: 2022. Rio de Janeiro (RJ): IBGE. 2022.

[13] Brandão J.B. O Rateio de ICMS por Desempenho de Municípios no Ceará e seu Impacto em Indicadores do Sistema de Avaliação da Educação [Dissertação de mestrado]. Rio de Janeiro (RJ); Fundação Getúlio Vargas; 2014.

Como citar

Peruzo L.O.; Augusto L.N.; Ferraz M.C.P.F. A lei de rateio do ICMS no Ceará e os impactos nos índices de educação. Revista E&S. 2023; 4: e20230027

Sobre os autores

Larissa de Oliveira Peruzo, Pedagoga e Psicopedagoga Clínica e Institucional, Especialista em Gestão Escolar, Chicago, IL, Estados Unidos

Lucas Nobrega Augusto, Mestre em economia, Master of Arts in Public Policy, Chicago, IL, Estados Unidos.

Maria Cecília Perantoni Fuchs Ferraz, Pesquisadora Associada, Assistente de Coordenação do curso de MBA em Gestão Escolar, Piracicaba, SP, Brasil.

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