Resumo Executivo

Danilo Siqueira Simabukuro; Pablo Andrez Pinheiro Gubert

Resumo elaborado pela ferramenta ResumeAI, solução de inteligência artificial desenvolvida pelo Instituto Pecege voltada à síntese e redação.

A regularização fundiária no cenário brasileiro contemporâneo apresenta-se como um desafio estrutural que demanda a convergência de políticas urbanísticas e instrumentos de justiça fiscal. No município de São Paulo, essa problemática ganha contornos específicos com a promulgação da Lei 17.202/2019, que estabelece diretrizes para a regularização de edificações e núcleos urbanos informais. A relevância dessa norma reside na tentativa de conciliar o direito social à moradia com a necessidade de organização do espaço urbano, utilizando a remissão tributária como um mecanismo de incentivo à formalização. A Constituição Federal estabelece, em seu artigo 6, que a moradia é um direito social fundamental, devendo o Estado promover políticas que assegurem o acesso a condições dignas de habitação (Brasil, 1988). Complementarmente, o artigo 182 do texto constitucional define que a política de desenvolvimento urbano tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes (Brasil, 1988). Nesse contexto, a tributação municipal, especialmente por meio do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), exerce um papel ambivalente: ao mesmo tempo em que provê recursos para a manutenção dos serviços públicos, pode atuar como uma barreira econômica intransponível para a população de baixa renda que busca a regularização de seus imóveis.

A fundamentação teórica que sustenta a aplicação da remissão tributária em programas de regularização imobiliária baseia-se na premissa de que a dívida fiscal acumulada muitas vezes supera o valor venal do próprio imóvel ou a capacidade contributiva do ocupante. A remissão, enquanto modalidade de extinção do crédito tributário prevista no Código Tributário Nacional, exige a existência de lei específica que autorize o perdão da dívida sob determinadas condições (Brasil, 1966). No caso paulistano, o artigo 26 da Lei 17.202/2019 materializa essa autorização legislativa, prevendo o perdão de débitos de IPTU incidentes sobre imóveis abrangidos pelos procedimentos de regularização (Brasil, 2019a). Tal medida é corroborada pela doutrina que defende a função extrafiscal do tributo, onde a norma tributária é utilizada não apenas para arrecadar, mas para induzir comportamentos sociais desejáveis, como a formalização da propriedade urbana (Paulsen, 2017). A segurança jurídica, entretanto, depende da clareza na interpretação desses dispositivos, evitando que a discricionariedade administrativa esvazie o conteúdo do benefício concedido pelo legislador. A análise do sistema tributário nacional revela que a concessão de benefícios fiscais deve observar o princípio da legalidade estrita, conforme disposto no artigo 150 da Carta Magna, o que impõe ao administrador público o dever de aplicar a norma de forma objetiva e vinculada (Brasil, 1988).

A complexidade da regularização imobiliária em São Paulo envolve não apenas aspectos jurídicos, mas também dimensões socioeconômicas que justificam o tratamento diferenciado conferido pela Lei 17.202/2019. O crescimento desordenado das metrópoles resultou em um passivo de informalidade que compromete o planejamento urbano e a arrecadação eficiente a longo prazo. Ao propor a remissão de créditos tributários pretéritos, o poder público reconhece que a manutenção de cobranças inexequíveis prejudica tanto o contribuinte quanto a própria administração, que despende recursos em execuções fiscais de baixa probabilidade de êxito. A justiça fiscal, nesse sentido, manifesta-se na capacidade do sistema em distinguir situações de inadimplência contumaz de situações de vulnerabilidade decorrentes da precariedade habitacional. A aplicação de normas de direito constitucional tributário exige que o intérprete considere a dignidade da pessoa humana e o mínimo existencial como limites ao poder de tributar (Sarlet; Marinoni, 2017). Portanto, o estudo da remissão tributária no âmbito municipal paulistano permite avaliar como a legislação local se harmoniza com os princípios gerais do direito e com as metas de inclusão social estabelecidas pelo Plano Diretor Estratégico.

A investigação metodológica que sustenta esta análise pautou-se na aplicação do método de estudo de caso, abrangendo múltiplos cenários concretos de aplicação da Lei 17.202/2019 no município de São Paulo. A escolha dessa abordagem justifica-se pela necessidade de compreender as nuances práticas e as divergências interpretativas que surgem no cotidiano da administração tributária e do Poder Judiciário. O processo de coleta de dados foi estruturado em três etapas distintas e complementares, garantindo a robustez das evidências apresentadas. Na primeira etapa, realizou-se uma pesquisa documental exaustiva, que incluiu o exame detalhado da Lei 17.202/2019, do Decreto 59.164/2019, que a regulamenta, e das normativas internas da Secretaria Municipal da Fazenda de São Paulo (Brasil, 2019b). Essa análise permitiu identificar os critérios formais de elegibilidade e os procedimentos operacionais estabelecidos pelo poder público para a concessão da remissão tributária. A utilização de fontes oficiais, como o informativo da Câmara Municipal de São Paulo, proporcionou uma visão clara das intenções do legislador e dos prazos estipulados para a adesão ao programa (Câmara Municipal de São Paulo, 2025).

Na segunda etapa da metodologia, procedeu-se ao levantamento e análise de registros judiciais e administrativos. Foram selecionados casos específicos que ilustram os principais pontos de conflito entre o fisco municipal e os contribuintes. A seleção dos processos considerou a relevância das decisões proferidas pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo e pelo Superior Tribunal de Justiça, buscando identificar padrões decisórios e teses jurídicas prevalecentes. Entre os documentos analisados, destacam-se petições iniciais, contestações, decisões interlocutórias e acórdãos de processos como o 1021255-95.2024.8.26.0053 e o 1020446-08.2024.8.26.0053 (TJ-SP, 2024). A análise desses autos permitiu verificar como a administração pública utiliza os dados fornecidos espontaneamente pelos contribuintes durante o processo de regularização para efetuar lançamentos retroativos, prática que gerou significativos questionamentos judiciais. O acompanhamento de casos patrocinados diretamente permitiu uma imersão técnica nas dificuldades operacionais enfrentadas pelos cidadãos ao tentarem usufruir do benefício da remissão previsto no artigo 26 da lei em estudo.

A terceira etapa metodológica consistiu na análise comparativa dos dados coletados, confrontando as práticas administrativas com a base teórica e jurisprudencial. Utilizou-se a técnica de análise de conteúdo para categorizar as divergências interpretativas em eixos temáticos: alcance temporal da remissão, abrangência dos créditos (IPTU versus taxas) e impacto da existência de parcelamentos anteriores. Para garantir a precisão dos dados quantitativos, foram consultados relatórios institucionais e sistemas de consulta processual, onde se verificou a frequência de decisões favoráveis e desfavoráveis aos contribuintes em diferentes câmaras de direito público. O período de análise compreendeu desde a entrada em vigor da lei até o primeiro semestre de 2025, permitindo observar a evolução do entendimento jurisprudencial sobre a matéria. A metodologia adotada assegurou que as conclusões apresentadas não fossem baseadas em percepções genéricas, mas em evidências empíricas extraídas da realidade jurídica e administrativa do município de São Paulo, respeitando rigorosamente os dados reais do estudo de caso.

Os resultados obtidos por meio da análise detalhada da aplicação da Lei 17.202/2019 revelam um cenário de profunda insegurança jurídica decorrente de interpretações restritivas por parte da administração municipal. Embora o artigo 26 da referida norma estabeleça de forma objetiva a remissão dos créditos tributários de IPTU para os imóveis em processo de regularização, a prática administrativa tem criado obstáculos que esvaziam o propósito social da lei. Um dos pontos centrais de divergência refere-se ao marco temporal para a concessão do benefício. Verificou-se que a Prefeitura de São Paulo, em diversos casos, limitou a remissão apenas aos débitos constituídos até a data da publicação da lei, ignorando que o processo de regularização é dinâmico e que novos débitos podem surgir até a efetiva formalização do imóvel. No processo 1021255-95.2024.8.26.0053, o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo proferiu decisão contrária a essa interpretação restritiva, asseverando que o lançamento retroativo de IPTU após o pedido de regularização é inadmissível, uma vez que a norma visa incentivar a formalidade e não punir o contribuinte que busca se regularizar (TJ-SP, 2024).

Outro resultado relevante diz respeito à utilização de informações fornecidas espontaneamente pelo contribuinte. Observou-se que, ao aderir ao programa de regularização e apresentar documentos que comprovam a existência da edificação em anos anteriores, o fisco municipal tem utilizado esses dados para lavrar autos de infração e notificações de lançamento retroativas. Essa conduta administrativa gera um efeito reverso ao pretendido pela política pública, pois desestimula a adesão ao programa por receio de novas cobranças. No caso 1020446-08.2024.8.26.0053, o contribuinte foi surpreendido com notificações de lançamento referentes aos anos de 2020 a 2023, mesmo após ter protocolado o pedido de regularização em 2022 (TJ-SP, 2025). A negativa administrativa do pedido de remissão, fundamentada em uma leitura isolada do artigo 26, obrigou o cidadão a buscar a tutela jurisdicional para garantir um direito que deveria ser reconhecido de ofício pela autoridade fazendária. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça reforça que a remissão, quando preenchidos os requisitos legais, constitui direito subjetivo do contribuinte, não podendo a administração impor condições não previstas em lei (STJ, 2010).

A discussão sobre a abrangência da remissão também alcança os débitos que já se encontram em fase de execução fiscal ou submetidos a parcelamentos ativos. A análise do processo 1500946-45.2025.8.26.0090 demonstrou que a administração municipal tende a interpretar a adesão a parcelamentos como uma renúncia implícita ao direito de discutir a remissão tributária (TJ-SP, 2025). Contudo, essa interpretação confronta o princípio da inafastabilidade da jurisdição e a garantia do devido processo legal, previstos no artigo 5 da Constituição Federal (Brasil, 1988). O fato de o contribuinte parcelar uma dívida para evitar medidas constritivas, como a penhora de bens, não deve impedir o reconhecimento posterior de que tal débito é passível de remissão por força de lei superveniente. Decisões em casos análogos, como a Apelação Civil 1033287-06.2022.8.26.0053, têm consolidado o entendimento de que a finalidade social da Lei 17.202/2019 deve prevalecer sobre interpretações meramente arrecadatórias (TJ-SP, 2022). A resistência do fisco em aplicar a remissão a débitos parcelados cria uma desigualdade entre contribuintes em situações similares, ferindo o princípio da isonomia tributária.

A eficácia da política de regularização imobiliária está intrinsecamente ligada à confiança que o cidadão deposita nas instituições. Os dados coletados indicam a existência de uma crença popular de que a aproximação com o Estado para fins de regularização resulta em aumento da carga tributária e perseguição fiscal. Essa percepção é alimentada por práticas como o lançamento retroativo baseado em declarações de boa-fé. Para que a Lei 17.202/2019 atinja seu objetivo de promover a justiça fiscal, é imperativo que a Secretaria Municipal da Fazenda adote orientações administrativas uniformes que respeitem a teleologia da norma. A análise de acórdãos como o do Agravo de Instrumento 2314209-61.2023.8.26.0000 demonstra que o Poder Judiciário tem sido provocado a corrigir distorções onde a prefeitura nega a remissão sob o argumento de que o imóvel não se enquadra perfeitamente nos critérios técnicos, mesmo quando a finalidade social é evidente (TJ-SP, 2024). A discussão deve evoluir para a consolidação de precedentes que garantam que a remissão alcance todos os encargos vinculados ao imóvel, incluindo taxas de lixo e contribuições de melhoria, desde que originados do mesmo contexto de informalidade.

As limitações deste estudo residem na dificuldade de acesso a dados consolidados sobre o número total de pedidos de remissão indeferidos na esfera administrativa, uma vez que muitos contribuintes não possuem recursos para judicializar a questão. No entanto, a amostra de casos analisada é representativa das principais teses em debate. Sugere-se que pesquisas futuras explorem o impacto econômico da remissão tributária na valorização imobiliária das áreas regularizadas e na arrecadação futura de IPTU, uma vez que imóveis formalizados passam a integrar a base tributável de forma perene. A discussão apresentada evidencia que a remissão tributária não é um mero perdão de dívida, mas um investimento estratégico na organização da cidade e na dignidade dos seus habitantes. A superação dos entraves interpretativos exige um diálogo mais próximo entre o legislativo, o executivo e o judiciário, visando a construção de um ambiente normativo estável e previsível. A aplicação da lei deve ser pautada pela razoabilidade, evitando que o rigorismo formal impeça a concretização de direitos fundamentais.

A análise dos resultados permite concluir que a Lei 17.202/2019 representa um avanço legislativo significativo, mas sua implementação prática ainda enfrenta resistências burocráticas consideráveis. A divergência entre o texto da lei e a atuação da fiscalização municipal cria um hiato que prejudica especialmente a população de menor renda, que é o público-alvo das políticas de regularização fundiária de interesse social. O reconhecimento da remissão tributária como um instrumento de inclusão urbana é fundamental para que o município de São Paulo consiga reduzir seu passivo de informalidade. A jurisprudência analisada, embora majoritariamente favorável ao espírito da lei, ainda não foi suficiente para alterar a postura automática de indeferimento por parte da administração em casos de débitos inscritos em dívida ativa ou parcelados. A necessidade de uniformização de entendimentos é urgente para evitar a sobrecarga do sistema judiciário com demandas que poderiam ser resolvidas administrativamente mediante a aplicação direta dos princípios constitucionais tributários.

Conclui-se que o objetivo foi atingido, uma vez que a análise detalhada da Lei 17.202/2019 e dos casos práticos demonstrou que a remissão tributária é um instrumento essencial para a efetividade da regularização imobiliária em São Paulo, embora sua aplicação sofra com divergências interpretativas que geram insegurança jurídica. Verificou-se que a resistência da administração municipal em conceder o benefício de forma ampla e automática, especialmente em casos de lançamentos retroativos e débitos parcelados, contraria a finalidade social da norma e os princípios constitucionais de moradia e justiça fiscal. A pesquisa evidenciou que o Poder Judiciário tem desempenhado um papel crucial na correção dessas distorções, garantindo que o incentivo à formalização não se transforme em uma armadilha arrecadatória para o contribuinte. Portanto, a plena eficácia do programa de regularização depende da consolidação de orientações administrativas que priorizem a função social da propriedade e a segurança jurídica, assegurando que o perdão tributário cumpra seu papel de remover os obstáculos econômicos à cidadania plena no espaço urbano.

Referências Bibliográficas:

Brasil. 1966. Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966. Dispõe sobre o Sistema Tributário Nacional e institui normas gerais de direito tributário aplicáveis à União, Estados e Municípios. Diário Oficial da União, Brasília, 27 out. 1966. Retificado em 31 out. 1966.

Brasil. 1988. Constituição da República Federativa do Brasil. Diário Oficial da União, Brasília, 5 out. 1988.

Brasil. 2019a. Lei nº 17.202, de 16 de outubro de 2019. Dispõe sobre a regularização de edificações no Estado de São Paulo. Diário Oficial do Estado de São Paulo, São Paulo, 17 out. 2019.

Brasil. 2019b. Decreto nº 59.164, de 27 de dezembro de 2019. Regulamenta a Lei nº 17.202, de 16 de outubro de 2019. Diário Oficial do Município de São Paulo, São Paulo, 28 dez. 2019.

CÂMARA MUNICIPAL DE SÃO PAULO. 2025. Informativo acerca da Lei nº 17.202/2019. Disponível em: https://www.saopaulo.sp.leg.br/regularizacaoimobiliaria/entenda. Acesso em: 02 abr. 2025.

PAULSEN, Leandro. Constituição e Código Tributário Nacional comentados: à luz da doutrina e da jurisprudência. 18. ed. São Paulo: Saraiva, 2017.

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SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA (STJ). Recurso Especial nº 1.098.981/PR. Relator: Ministro Luiz Fux. 1ª Turma. Julgado em 02 dez. 2010. Diário da Justiça Eletrônico, 14 dez. 2010.

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TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO (TJ-SP). Agravo de Instrumento nº 2314209-61.2023.8.26.0000. Relator: Henrique Harris Júnior. 18ª Câmara de Direito Público. Julgado em 14 fev. 2024. Diário da Justiça Eletrônico do Estado de São Paulo, 14 fev. 2024.

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO (TJ-SP). Processo nº 1020446-08.2024.8.26.0053. Juiz de Direito: Fábio Alves da Motta. Julgado em 28 mar. 2025. Diário da Justiça Eletrônico do Estado de São Paulo, 29 mar. 2025.

Resumo executivo oriundo de Trabalho de Conclusão de Curso da Especialização em Gestão Tributária do MBA USP/Esalq

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