Resumo Executivo

Mateus Pertile; Raissa Alvares De Matos Miranda

Resumo elaborado pela ferramenta ResumeAI, solução de inteligência artificial desenvolvida pelo Instituto Pecege voltada à síntese e redação.

O sistema tributário nacional estabelece uma divisão rígida de competências entre os entes federativos para a instituição de impostos sobre a propriedade, fundamentando-se em diretrizes da Constituição Federal de 1988. O Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) é atribuído aos municípios, conforme o artigo 156, inciso I, enquanto o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR) compete à União, nos termos do artigo 153, inciso VI (Brasil, 1988). Essa repartição visa garantir a autonomia financeira de cada ente, mas gera conflitos interpretativos quando as características de um imóvel não se enquadram perfeitamente em uma única categoria. A controvérsia central reside na sobreposição de critérios de incidência, especialmente em áreas de expansão urbana onde propriedades mantêm atividades produtivas primárias. O Código Tributário Nacional, em seus artigos 29 e 32, define os marcos para essa distinção, utilizando a localização geográfica como critério primordial. Para o IPTU, considera-se zona urbana aquela definida por lei municipal que apresente ao menos dois melhoramentos construídos ou mantidos pelo Poder Público, como meio-fio, rede de esgoto, iluminação pública ou abastecimento de água (Brasil, 1966). Contudo, essa definição estritamente espacial ignora a função social e econômica da terra, criando uma antinomia jurídica quando um imóvel situado em perímetro urbano é destinado exclusivamente à exploração agrícola ou pecuária.

A resolução desse conflito exige uma análise que transcende a literalidade da norma, recorrendo à interpretação teleológica do sistema tributário. Historicamente, o Decreto-Lei 57/1966 introduziu o critério da destinação econômica, estabelecendo que o ITR deve incidir sobre imóveis que, comprovadamente, sejam utilizados em exploração extrativa vegetal, agrícola, pecuária ou agroindustrial, independentemente de sua localização (Brasil, 1966). Essa norma foi recepcionada pela ordem constitucional vigente com status de lei complementar, servindo como ferramenta para evitar o fenômeno do bis in idem, ou seja, a tributação dupla sobre o mesmo fato gerador (Carrazza, 2016). A doutrina especializada reforça que a competência tributária deve respeitar a realidade econômica do contribuinte, de modo que a simples existência de infraestrutura urbana ao redor de uma gleba produtiva não desnatura sua essência rural (Harada, 2019). A importância dessa distinção é acentuada em municípios de grande dinamismo econômico, como Campinas, onde o avanço das áreas urbanas sobre antigos cinturões agrícolas é constante. Nesses cenários, a segurança jurídica depende da aplicação de critérios claros que permitam ao proprietário identificar qual regime tributário é aplicável à sua realidade, evitando cobranças indevidas e litígios prolongados que prejudicam a viabilidade das atividades agrárias (Machado, 2016).

Para investigar a aplicação prática dessa tese jurídica e seus impactos no Município de Campinas, adotou-se um procedimento metodológico qualitativo estruturado em três etapas complementares. A primeira fase consistiu em um levantamento bibliográfico exaustivo, consultando obras de referência em Direito Tributário e artigos científicos que discutem a evolução do conceito de propriedade e sua função social. Buscou-se compreender as diferentes correntes doutrinárias sobre a prevalência do critério da destinação econômica frente ao critério da localização geográfica (Borges, 2015). A segunda etapa envolveu uma análise documental rigorosa das fontes primárias do direito, incluindo a Constituição Federal, o Código Tributário Nacional e a Lei 9.393/1996, que regulamenta o ITR. De forma específica, examinou-se a legislação municipal de Campinas, com foco na Instrução Normativa 007/2017, editada pela Secretaria Municipal de Finanças para regulamentar o reconhecimento administrativo da ruralidade de imóveis urbanos (Campinas, 2017). Essa análise documental permitiu identificar os requisitos procedimentais e a lista de documentos exigidos pelo fisco municipal para a desoneração do IPTU.

A terceira e mais densa etapa da metodologia foi a pesquisa jurisprudencial, realizada com um recorte temporal entre janeiro e setembro de 2025 para capturar os entendimentos mais recentes. O levantamento abrangeu decisões do Superior Tribunal de Justiça (STJ), do Tribunal de Justiça de São Paulo (TJSP) e da Junta de Recursos Tributários de Campinas. A busca nas bases de dados judiciais utilizou descritores específicos como “conflito IPTU ITR”, “destinação econômica” e “imóvel urbano uso rural”. Foram selecionados 16 acórdãos do TJSP relativos a imóveis situados em Campinas, os quais foram analisados individualmente para identificar os argumentos vencedores, os tipos de provas periciais aceitas e os motivos que levaram ao indeferimento de pedidos em casos específicos. No âmbito administrativo municipal, a pesquisa focou em processos decididos via Sistema Eletrônico de Informações (SEI), permitindo verificar como a prefeitura aplica a Instrução Normativa 007/2017 na prática. O detalhamento dessa coleta de dados visou garantir que a análise não fosse apenas teórica, mas refletisse os desafios operacionais enfrentados pelos contribuintes na busca pela justiça fiscal (Souza; Silva, 2018).

Os resultados da pesquisa demonstram que a jurisprudência brasileira consolidou o entendimento de que a destinação econômica do imóvel é o fator determinante para a definição do imposto aplicável. O julgamento do Recurso Especial 1.112.646/SP pelo STJ, sob o rito dos recursos repetitivos, fixou a tese de que a incidência do ITR ou do IPTU não depende exclusivamente da localização geográfica, mas sim da finalidade dada à propriedade. Esse precedente estabeleceu que a lei municipal que inclui um imóvel no perímetro urbano não é suficiente para atrair a incidência do IPTU se o proprietário demonstrar a exploração rural efetiva (Brasil, 2009). Em termos econômicos, essa decisão representa uma vantagem substancial para o produtor rural. Enquanto o IPTU é calculado sobre o valor venal do imóvel, que engloba o terreno e todas as benfeitorias a preço de mercado, o ITR incide apenas sobre o Valor da Terra Nua (VTN), excluindo construções, instalações e culturas permanentes ou temporárias. Além disso, as alíquotas do ITR são progressivas conforme o grau de utilização da terra, variando entre 0,03% e 4,6%, o que incentiva a produtividade e reduz a carga tributária para propriedades bem aproveitadas (Carvalho, 2010).

No contexto específico de Campinas, a análise dos processos administrativos revela que a Instrução Normativa 007/2017 atua como um guia procedimental rigoroso. Para que o município reconheça a não incidência do IPTU, o contribuinte deve protocolar um pedido administrativo instruído com uma série de documentos que comprovem a atividade rural de forma inequívoca. Entre os requisitos fundamentais estão a inscrição ativa no Cadastro de Imóveis Rurais (CAFIR) e no Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), além da apresentação da Declaração do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (DITR) dos exercícios anteriores. A fiscalização municipal exige também a comprovação da comercialização da produção, o que é feito por meio de notas fiscais de produtor rural emitidas nos últimos três anos e registros no Livro-caixa da atividade. A ausência de edificações de caráter estritamente urbano, como residências de alto padrão ou galpões industriais não vinculados à produção primária, é um critério de exclusão frequentemente utilizado pelos fiscais para indeferir pedidos de isenção (Campinas, 2017).

A análise dos 16 julgados recentes do TJSP referentes a Campinas evidenciou que em nove casos, o que representa aproximadamente 56% da amostra, houve o reconhecimento da destinação rural e o consequente afastamento do IPTU. Um exemplo emblemático é o processo 1037748-95.2023.8.26.0114, julgado pela 15ª Câmara de Direito Público em setembro de 2025, onde a decisão favorável ao contribuinte baseou-se em uma prova robusta composta por notas fiscais de entrada e saída de gado, extratos de movimentação de rebanho e comprovantes de aquisição de insumos pecuários. Em contrapartida, nos sete casos em que o IPTU foi mantido (44%), a fundamentação dos magistrados apontou para a fragilidade probatória. No processo 1026027-15.2024.8.26.0114, o tribunal entendeu que a simples apresentação do cadastro no INCRA e a descrição do imóvel na matrícula não são suficientes para afastar a presunção de urbanidade conferida pela lei municipal, exigindo-se a demonstração da continuidade e da viabilidade econômica da exploração rural no local.

A discussão desses dados revela que, embora a tese jurídica seja favorável ao contribuinte, o ônus da prova é extremamente elevado. A perícia técnica judicial surge como o elemento de maior peso no convencimento dos magistrados. Laudos elaborados por engenheiros agrônomos que descrevem detalhadamente o tipo de cultura, a área efetivamente explorada e a produtividade média anual são frequentemente citados como decisivos. No processo 1028218-38.2021.8.26.0114, o laudo pericial concluiu que o imóvel era tipicamente rural apesar de estar cercado por loteamentos residenciais, o que garantiu a anulação dos lançamentos de IPTU. Essa realidade impõe ao proprietário a necessidade de manter uma gestão documental rigorosa, tratando a ruralidade não apenas como um fato, mas como um estado jurídico a ser permanentemente comprovado perante o fisco (Coêlho, 2018). A função extrafiscal do ITR, que busca desestimular a manutenção de terras improdutivas para fins especulativos, alinha-se ao princípio da função social da propriedade, justificando o tratamento tributário diferenciado (Santoro, 2016).

Outro ponto relevante na discussão é a possibilidade de restituição de valores pagos indevidamente. Quando o contribuinte obtém o reconhecimento da ruralidade, ele faz jus à anulação dos lançamentos de IPTU do exercício corrente e à repetição do indébito dos últimos cinco anos, respeitando o prazo prescricional. No âmbito administrativo de Campinas, decisões como a do processo SEI PMC.2019.00041774-72 demonstram que a prefeitura tem acatado o entendimento do STJ de forma retroativa quando a prova documental é cabal. Isso gera um impacto positivo no fluxo de caixa das propriedades rurais urbanas, permitindo que o capital antes destinado ao pagamento de impostos municipais elevados seja reinvestido em tecnologia, sementes e infraestrutura produtiva. Entretanto, observa-se que a administração pública municipal ainda resiste ao reconhecimento automático, obrigando o cidadão a iniciar processos individuais para cada imóvel, o que sobrecarrega a máquina administrativa e o Judiciário (ANFIP, 2018).

As limitações deste estudo residem na volatilidade das decisões administrativas, que podem variar conforme a interpretação dos fiscais de turno, apesar da existência da Instrução Normativa 007/2017. Pesquisas futuras poderiam explorar o impacto da reforma tributária em discussão no Congresso Nacional sobre essa divisão de competências, bem como analisar se a digitalização dos cadastros rurais e urbanos facilitará a resolução automática desses conflitos. A integração de dados entre a Receita Federal e as Secretarias de Finanças Municipais poderia reduzir a necessidade de litígios, promovendo uma tributação mais eficiente e justa. A prevalência da destinação econômica não deve ser vista como uma forma de evasão fiscal, mas como o cumprimento estrito da legalidade tributária, garantindo que cada imóvel seja tributado de acordo com sua real natureza e contribuição para a sociedade.

Conclui-se que o objetivo foi atingido ao demonstrar que a destinação econômica do imóvel prevalece sobre a localização geográfica na solução do conflito entre IPTU e ITR, conforme pacificado pelo Superior Tribunal de Justiça e aplicado de forma rigorosa no Município de Campinas através da Instrução Normativa 007/2017. A análise evidenciou que a segurança jurídica e a redução da carga tributária para o produtor rural dependem diretamente da robustez do conjunto probatório apresentado, sendo indispensável a manutenção de registros contábeis, laudos técnicos e cadastros federais atualizados para afastar a incidência do imposto municipal. O estudo confirmou que a via administrativa em Campinas oferece um caminho viável para a justiça fiscal, embora o sucesso do contribuinte esteja condicionado à demonstração efetiva da função social e produtiva da terra, reafirmando a supremacia da realidade econômica sobre a delimitação cartográfica do perímetro urbano.

Referências Bibliográficas:

ANFIP. 2018. A Reforma Tributária Necessária: diagnóstico e premissas. Organização de Eduardo Fagnani. Plataforma Política Social, São Paulo, SP, Brasil.

Borges, R.C. 2015. IPTU e ITR à luz do critério da destinação. Tese de Especialização em Direito Tributário. Instituto Brasileiro de Estudos Tributários, Uberlândia, MG, Brasil.

Brasil. 1966. Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966. Dispõe sobre o Sistema Tributário Nacional e institui normas gerais de direito tributário aplicáveis à União, Estados e Municípios. Diário Oficial da União, Brasília, 27 out. 1966.

Brasil. 1988. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal: Centro Gráfico, Brasil.

Brasil. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial nº 1.112.646/SP. Relator: Ministro Herman Benjamin, Primeira Seção, julgado em 26/08/2009, DJe 28/08/2009.

Campinas. 2017. Instrução Normativa n. 007. Relaciona os documentos a serem apresentados para instrução do pedido de reconhecimento da não incidência do IPTU sobre o imóvel localizado na zona urbana do município que, comprovadamente, seja utilizado em exploração extrativa vegetal, agrícola, pecuária ou agroindustrial, de que trata o art. 2º-B da Lei nº 11.111, de 26 de dezembro de 2001 e art. 4º do Decreto Municipal nº 19.723, de 20 de dezembro de 2017. Diário Oficial do Município, Campinas, 28 dez. 2017.

Carrazza, R. A. 2016. Curso de Direito Constitucional Tributário. 32. ed. Malheiros. São Paulo, SP, Brasil.

Carvalho, P.B. 2010. As regras-matrizes de incidência do ITR e do IPTU: análise dos principais critérios distintivos. Revista da FESDT 1 (6): 209-222.

Coêlho, S. C. N. 2018. Curso de Direito Tributário Brasileiro. 16. ed. Forense, Rio de Janeiro, RJ, Brasil.

Harada, K. 2019. Direito Financeiro e Tributário. 28. ed. Atlas, São Paulo, SP, Brasil.

Machado, H. de B. 2016. Curso de Direito Tributário. 37. ed. Malheiros Editores, São Paulo, SP, Brasil.

Santoro, A. 2016. Exclusão do ICMS e do ISS da base de cálculo da Contribuição previdenciária sobre a receita bruta, CPRB. Revista do Superior Tribunal de Justiça, Brasília, DF, v. 28, n. 242, p. 351-377, abr./jun.

Souza, J.S. Silva, S.W.G. 2018. IPTU x ITR: da aplicabilidade do Art. 53 da Lei Nº 6.766/79 na hipótese de alteração de zona rural para zona urbana. Revista Tributária e de Finanças Públicas 1 (1): 83-94.

Resumo executivo oriundo de Trabalho de Conclusão de Curso da Especialização em Gestão Tributária do MBA USP/Esalq

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