Resumo Executivo

Julia Barboza Rino; Beatriz Garcia Altafin

Resumo elaborado pela ferramenta ResumeAI, solução de inteligência artificial desenvolvida pelo Instituto Pecege voltada à síntese e redação.

A introdução da gestão de projetos na administração pública ocorreu sob a égide da Nova Gestão Pública, um movimento que buscou transpor conceitos de eficiência, controle e previsibilidade do setor privado para o aparelho estatal (Moutinho e Rebeschini Jr., 2020). No entanto, a transposição desses modelos enfrenta obstáculos intrínsecos à natureza do setor público, caracterizado por uma multiplicidade de stakeholders com interesses divergentes, um arcabouço legal rígido e processos de tomada de decisão permeados por variáveis políticas e sociais. O cenário contemporâneo, marcado pela urgência da transformação digital e pela necessidade de modernização dos serviços públicos, expõe a insuficiência dos modelos de gestão puramente tradicionais ou preditivos, que muitas vezes sucumbem diante de incertezas tecnológicas e mudanças repentinas de prioridades (Silva e Melo, 2016). A burocracia excessiva, a execução simultânea de diversos projetos complexos e a rotatividade de gestores públicos configuram entraves significativos que demandam abordagens mais flexíveis e responsivas (Oliveira et al., 2020).

Nesse contexto, o gerenciamento híbrido emerge como uma alternativa estratégica ao propor a integração de práticas preditivas, voltadas ao controle e planejamento de longo prazo, com práticas adaptativas ou ágeis, que permitem ajustes rápidos em níveis operacionais (Batra et al., 2010). Essa combinação busca equilibrar a necessidade de estabilidade em níveis estratégicos com a flexibilidade exigida por entregáveis que evoluem constantemente devido a inovações tecnológicas ou mudanças organizacionais (Dawson, 2022). Autores indicam que o modelo híbrido é particularmente vantajoso em ambientes institucionais complexos, pois permite conciliar a previsibilidade da execução com a capacidade de adaptação contínua (Rahimian e Ramsin, 2008). Apesar dos benefícios teóricos, a adoção dessas metodologias na administração pública brasileira ainda é incipiente, com uma predominância histórica de métodos tradicionais, conforme apontam dados globais que indicam que 43,9% dos projetos ainda utilizam abordagens puramente preditivas (PMI, 2024). A transição para modelos mais flexíveis representa, portanto, um desafio de governança e de capacidade estatal.

A fundamentação teórica que sustenta a gestão de programas públicos enfatiza que estes são conjuntos de projetos relacionados, gerenciados de forma coordenada para obter benefícios que não seriam alcançados se fossem conduzidos individualmente (PMI, 2021). Em iniciativas de inovação, a necessidade de sistemas adaptativos torna-se crítica, exigindo arranjos que suportem a rigidez institucional ao mesmo tempo em que respondem a pressões por resultados dinâmicos. Mecanismos como a Estrutura Analítica do Projeto, quando integrados a ciclos curtos de planejamento e técnicas derivadas do Scrum, oferecem suporte para otimizar o trabalho em equipe, a transparência e a qualidade das entregas no setor público (Moutinho e Rebeschini Jr., 2020). A relevância de investigar o gerenciamento híbrido no Brasil ganha força com iniciativas de governo digital, que demandam modelos de execução mais responsivos para alinhar as exigências institucionais locais às tendências globais de modernização administrativa. O objetivo central reside em analisar as características híbridas de gerenciamento em um programa público real, identificando como os desafios e as potencialidades se manifestam na prática para fortalecer a capacidade estatal em contextos de transformação digital.

A investigação detalhada deste fenômeno foi conduzida por meio de um estudo de caso descritivo de um programa financiado pelo Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento, executado por órgãos da administração pública estadual do Espírito Santo, com sede em Vitória, onde se concentram as atividades de modernização dos serviços públicos. O programa estruturou-se com equipes voltadas à inovação e tecnologia distribuídas em três Unidades Implementadoras do Programa e uma Unidade de Gestão do Programa. A análise adotou o programa como unidade macro, mas esmiuçou os procedimentos e as tomadas de decisão dentro de cada unidade implementadora, caracterizando o que se define como unidades de análise embutidas. A organização do programa envolveu projetos distintos: a construção de infraestrutura de centro de dados, a implementação de um portal único de serviços estaduais via aplicativo e a gestão de atendimento de eventos de segurança pública. Essa estrutura complexa, somada às exigências regulatórias internacionais do órgão financiador, criou o ambiente propício para observar a tensão entre controle e adaptabilidade.

O percurso metodológico fundamentou-se na análise documental, utilizando como fonte empírica 20 documentos analíticos, entre registros oficiais e administrativos. Para estabelecer o arcabouço institucional e o planejamento inicial, foram selecionados sete documentos centrais, incluindo o Manual Operativo do Programa, o Plano de Compromisso Ambiental e Social, o Plano de Envolvimento das Partes Interessadas e o Manual de Aquisições do Banco Mundial. Além destes, a pesquisa incorporou atas de reuniões internas da Unidade de Gestão do Programa com as unidades implementadoras e relatórios semestrais que documentam o acompanhamento das atividades e os sinais de reprogramação. A coleta de dados seguiu critérios rigorosos de rastreabilidade, com a organização dos arquivos em repositórios digitais padronizados e a atribuição de identificadores únicos para cada registro. O processo de análise seguiu as etapas de coleta, organização, criação de banco de dados, análise de conteúdo, tratamento dos dados com inferência e interpretação estatística descritiva (Gil, 2008; Yin, 2015).

A análise de conteúdo foi orientada pela técnica de Bardin (2016), definindo unidades de registro baseadas em frases e temas extraídos dos documentos. As categorias analíticas foram estabelecidas de forma dedutiva, fundamentadas nos domínios de desempenho de projetos definidos pelo Project Management Institute (PMI, 2021). Foram delineadas quatro características principais para a análise qualitativa: estrutura e metodologia de execução, impactos no gerenciamento, dificuldades na implementação e governança com percepção institucional. Cada tema foi associado a interpretações específicas, como ações planejadas com prazo definido, entregas concluídas com atraso justificado, etapas reprogramadas por necessidade técnica e problemas institucionais afetando o cronograma. Para garantir a consistência, adotou-se a regra de registrar apenas fatos descritos, sintetizando evidências em até três linhas sem inferências externas à base de dados.

A construção do banco de dados utilizou uma planilha eletrônica com colunas padronizadas para registrar a fase da missão, a data, a fonte, a característica analítica e o tipo de gerenciamento observado, seja ele preditivo ou adaptativo. A aplicação da técnica de Bardin (2016) manifestou-se no uso de uma régua de decisão que classificou 54 tópicos relevantes extraídos dos documentos. O status binário permitiu quantificar as ações que seguiram o planejamento original (preditivas) e as respostas a imprevistos fora do escopo (adaptativas). O rigor analítico foi reforçado por uma dupla codificação tardia para verificar a coerência das categorias. As ações preditivas foram caracterizadas pela aderência ao cronograma sem emissão de pedidos de mudança, enquanto as adaptativas envolveram replanejamentos com justificativa técnica e ajustes formalizados. O tratamento final dos dados ocorreu por meio de estatística descritiva, utilizando proporções e percentuais para mapear a realidade das práticas de gerenciamento observadas no programa, focando na codificação sistemática em vez de priorizar apenas a inferência estatística.

A robustez da metodologia permitiu observar os mecanismos de planejamento e tomada de decisão, identificando como as abordagens se aplicaram ao caso específico de transformação digital. O estudo buscou contribuir para o debate científico ao oferecer subsídios práticos sobre as potencialidades e limitações do gerenciamento híbrido, detalhando metadados e protocolos de coleta que podem servir de referência para pesquisas comparativas futuras. A análise estruturou-se em três fases temporais distintas: o período pré-missão, focado na preparação e análise de entregas internas; o período da missão de monitoramento, baseado em reuniões formais com o órgão financiador; e o período pós-missão, dedicado ao acompanhamento das metas pactuadas. Essa delimitação temporal foi essencial para capturar a evolução das práticas de gestão diante das pressões externas e internas do programa.

Os resultados e a discussão revelaram que o programa analisado possuía uma complexidade estrutural significativa, com quatro unidades executoras responsáveis por projetos que abrangiam desde obras civis até serviços digitais. Cada equipe era composta por até cinco integrantes, incluindo coordenadores e consultores especializados, o que aproximava a configuração do princípio adaptativo de equipes enxutas e multifuncionais (Schwaber; Sutherland, 2020). A governança foi reforçada por um comitê diretivo com múltiplos stakeholders, evidenciando a tensão constante entre a autonomia operacional das equipes e o controle formal exigido pelo Banco Mundial (Batra et al., 2010). A rotina de gestão incluía rituais semelhantes ao Daily Scrum, com reuniões semanais e quinzenais que garantiam transparência e comunicação recorrente, fundamentais para a manutenção do fluxo de informações em um ambiente de alta incerteza.

A análise consolidada dos 54 tópicos relevantes demonstrou uma predominância de práticas preditivas, que representaram 71,7% das ações observadas. Esse dado está em consonância com os instrumentos normativos do programa, como o Manual Operativo e os planos socioambientais, que impõem uma estrutura rígida de controle. Por outro lado, 28,3% das ações exigiram respostas adaptativas, concentradas principalmente em ajustes de prazos e escopo. Esse equilíbrio confirma a visão de Dawson (2022), de que contextos complexos exigem a conciliação entre estabilidade e flexibilidade. No nível das unidades, a Unidade de Gestão do Programa concentrou mais de 90% de práticas preditivas, reforçando seu papel de monitoramento central. Já as unidades implementadoras apresentaram variações: enquanto uma manteve atuação integralmente preditiva focada em contratos, outras protagonizaram respostas adaptativas relevantes ao reformular contratações de tecnologia em conjunto, demonstrando que programas de inovação pública possuem níveis variados de adaptabilidade dentro de um mesmo ciclo (Oliveira et al., 2020).

No período pré-missão, foram identificadas 26 ações voltadas à preparação documental e ajustes institucionais. A predominância preditiva nesta fase foi de 69%, confirmando que o planejamento formal é a base central de programas complexos (Amaral et al., 2011). Contudo, 31% das ações tiveram caráter adaptativo, especialmente em contratações de tecnologia que exigiram respostas rápidas diante da instabilidade orçamentária e da diversidade de stakeholders. Moutinho e Rebeschini Jr. (2020) apontam que tais fatores dificultam a aplicação de práticas-padrão no setor público, exigindo ajustes constantes em cronogramas sujeitos a riscos de custo. A rotatividade de equipes e mudanças gerenciais também foram observadas como entraves críticos, levando a respostas adaptativas que incluíram a realocação de responsabilidades, o que se alinha à necessidade de flexibilidade para lidar com imprevistos em contextos fortemente planejados (Dawson, 2022).

A missão de monitoramento, realizada em fevereiro de 2025, envolveu 28 avaliações conjuntas e evidenciou a abordagem híbrida como a mais adequada para o contexto, combinando a clareza do planejamento formal com a flexibilidade para ajustes negociados. A governança, nesse estágio, foi desenhada para garantir independência e empoderar a tomada de decisão em diferentes níveis (Kerzner, 2010). Um exemplo prático foi a decisão conjunta de adaptar uma contratação de tecnologia que inicialmente seria descentralizada, mas foi reestruturada durante a missão para garantir maior eficiência. Esse caso ilustra como práticas adaptativas podem ser legitimadas dentro de instâncias formais de governança. A ausência de registros explícitos de dificuldades operacionais nas atas sugeriu uma escolha estratégica das equipes em transmitir estabilidade institucional ao órgão financiador, reforçando o papel político das missões como espaços de legitimação (Amaral et al., 2011).

O papel do gerente de projeto emergiu como fundamental para liderar esse cenário de incerteza, exigindo competências vitais para motivar equipes em um ambiente de constante evolução. A comunicação estratégica foi o pilar para assegurar o apoio dos stakeholders e a integração de ajustes necessários (Moutinho e Rebeschini Jr., 2020). No período pós-missão, o foco voltou-se para a execução das ações acordadas, com um relatório semestral registrando 66,7% de conclusão das iniciativas pactuadas. Entretanto, a aderência aos prazos originais foi baixa, atingindo apenas 15%, o que resultou em diversas reprogramações formais. Esse padrão sugere a aplicação de um controle formativo, voltado à melhoria contínua, em vez de um controle apenas somativo baseado em parâmetros fixos (Turner, 2010). A governança híbrida buscou, portanto, o equilíbrio entre flexibilidade e previsibilidade (Silva e Melo, 2016).

A dinâmica de ajustes negociados e formalizados reflete a importância da governança no gerenciamento de riscos e imprevistos no setor público. Em projetos onde a tomada de decisão possui caráter social e político, os processos de reprogramação são cruciais, dada a natureza estrita dos processos que exigem planejamento adequado para mudanças. A capacidade de formalizar atrasos demonstra que o programa possui mecanismos de accountability institucionalizados (Kerzner, 2010). Na análise transversal, observou-se que o período pré-missão respondeu a mudanças inesperadas em equipes, enquanto a missão propriamente dita exigiu ajustes de escopo e cronograma. Essa alternância confirma a lógica do modelo híbrido: partir de um planejamento preditivo e incorporar adaptações conforme as necessidades surgem durante a execução (Silva e Melo, 2016).

A característica analítica mais expressiva em todo o estudo foi a governança e percepção institucional, representando 38,5% das ocorrências, seguida pela estrutura e metodologia de execução com 26,9%. Os impactos no gerenciamento somaram 15,4% e as dificuldades de implementação 19,2%. A governança funcionou como o eixo central de legitimidade, definindo responsabilidades e monitorando o desempenho, o que explica por que as reprogramações foram formalizadas como mecanismos de transparência (Amaral et al., 2011). Mesmo com a ênfase preditiva, a presença de dificuldades na implementação reforçou a necessidade de respostas adaptativas, onde as habilidades dos gestores foram determinantes para manter a coesão das equipes (Arantes, 2021).

Os documentos técnicos, como Termos de Referência e relatórios, apresentaram maior propensão a atrasos, enquanto atividades administrativas mostraram execução mais estável. Esse padrão reforça a interpretação de que estruturas tradicionais sustentam a previsibilidade em entregas administrativas, mas falham em capturar a dinâmica de projetos de inovação. A baixa aderência a prazos e a necessidade de ajustes formais confirmaram o caráter dinâmico do ambiente, no qual o hibridismo foi essencial para conciliar o planejamento com a realidade prática (Silva e Melo, 2016). Práticas adaptativas foram identificadas até mesmo em componentes tradicionalmente preditivos, como contratações de consultoria, aproximando os resultados das teorias sobre métodos híbridos contextuais (Rahimian e Ramsin, 2008).

A menção ao uso de ferramentas como o Lean Inception em produtos digitais, mesmo sem a adoção formal de todas as estruturas do Scrum, ilustrou uma incorporação seletiva de práticas adaptativas. Isso é coerente com a observação de que organizações frequentemente aplicam apenas parte das técnicas ágeis para atender às suas necessidades específicas (Silva e Melo, 2016). A execução do programa evidenciou um hibridismo pragmático, onde práticas preditivas sustentaram a estrutura de controle e técnicas adaptativas foram aplicadas em áreas de maior incerteza, como tecnologia e inovação. O desafio central consistiu em garantir que essa combinação maximizasse o desempenho e entregasse valor real ao setor público, superando a rigidez burocrática sem perder o rigor necessário à prestação de contas.

Conclui-se que o objetivo foi atingido, uma vez que a análise demonstrou a aplicação pragmática do gerenciamento híbrido em um programa público de inovação, equilibrando a necessidade de controle institucional com a flexibilidade exigida por projetos de alta incerteza. A governança consolidou-se como o eixo central para legitimar ajustes e assegurar a responsabilidade administrativa, enquanto as práticas adaptativas surgiram como respostas necessárias a desafios tecnológicos e à rotatividade de equipes. O estudo evidenciou que não existe um modelo único de hibridismo, mas sim arranjos específicos que dependem da proporção entre abordagens preditivas e ágeis para oferecer referências úteis aos gestores. As limitações encontradas residem na ausência de um modelo padronizado na literatura para a implementação dessas abordagens no setor público, o que demanda futuras adaptações teóricas e práticas ao contexto estudado, reforçando a importância do acesso a registros administrativos para a compreensão profunda da gestão pública contemporânea.

Referências Bibliográficas:

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Resumo executivo oriundo de Trabalho de Conclusão de Curso da Especialização em Gestão de Projetos do MBA USP/Esalq

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