Resumo Executivo

Letícia Fernandes Cardoso; Mauricio Luiz Gonçalves Martiniano

Resumo elaborado pela ferramenta ResumeAI, solução de inteligência artificial desenvolvida pelo Instituto Pecege voltada à síntese e redação.

O setor de saneamento básico em nações em desenvolvimento enfrenta desafios estruturais que transcendem a simples execução de obras de engenharia, exigindo uma distribuição estratégica de custos para promover o avanço social. Em contextos onde os recursos financeiros são escassos e insuficientes para atender a todas as demandas simultaneamente, a definição de prioridades torna-se um imperativo para o sucesso de iniciativas públicas (Karnib, 2004). O Estado, como provedor fundamental de água potável e esgotamento sanitário, integra essas ações a políticas públicas que geram impactos profundos no meio ambiente, na saúde coletiva e no ordenamento urbano. Dado que o saneamento representa uma das maiores despesas administrativas, o planejamento multidimensional surge como uma ferramenta indispensável para o progresso setorial. Projetos de infraestrutura sanitária convergem interesses de múltiplas esferas, desde o governo federal até as administrações municipais e órgãos de financiamento, envolvendo uma complexidade técnica, jurídica e ambiental que muitas vezes submete o aval final a variáveis políticas (Borges, 2019). Para a implementação eficaz desses empreendimentos, a colaboração entre engenheiros, técnicos, projetistas e desenhistas é essencial, exigindo uma comunicação mútua e constante para que o desenho técnico reflita a realidade do território.

Na abordagem tradicional do gerenciamento de projetos, prevalece a visão de um sequencial de tarefas rígido, focado na redução de incertezas para o alcance de metas preestabelecidas (Atkinson et al., 2006). As estratégias de gestão têm evoluído para aprimorar a estrutura organizacional, otimizando a execução e a supervisão de atividades, o que resulta em maior conformidade com prazos e orçamentos (Gomes, 2013). No entanto, a busca por controle e eficiência levou muitas instituições a adotarem sistemas formais de boas práticas, como as diretrizes do PMBOK, que abrange mais de 40 processos de gestão (Parra et al., 2016). Apesar da robustez dessas ferramentas, a aplicação em projetos urbanos de alta complexidade revela obstáculos significativos, especialmente no domínio público. A gestão de tais iniciativas exige uma compreensão profunda da natureza do projeto, que pode transitar entre uma visão mecanicista e cartesiana, denominada visão hard, e uma abordagem mais abrangente e negociável, conhecida como visão soft (Pollack, 2004). Enquanto a primeira foca em metas palpáveis e indicadores quantitativos, a segunda valoriza o envolvimento dos stakeholders e a adaptação ao longo do ciclo de vida do projeto.

A complexidade de um projeto urbano aumenta proporcionalmente à interdependência entre seus sistemas e subsistemas, gerando impactos cruzados que desafiam a gestão convencional (Williams, 2002). Em programas públicos de grande escala, como a revitalização de áreas desocupadas ou a urbanização de comunidades, a magnitude das ações e o efeito no ambiente circundante exigem recursos financeiros vultosos e a participação de diversos atores (Ultramari; Rezende, 2007). Frequentemente, o custo final desses projetos supera as estimativas iniciais, e a necessidade de expropriações ou remanejamento de famílias adiciona camadas de dificuldade social e política. A gestão tradicional, focada na execução correta de tarefas e na diminuição de incertezas, muitas vezes falha ao não considerar aspectos estratégicos e a necessidade de métodos flexíveis para avaliar o desempenho em contextos sociais instáveis (Atkinson et al., 2006). Iniciativas de alta complexidade não evoluem de maneira linear; elas demandam reflexão constante e a capacidade de lidar com a carência de avaliações qualitativas sobre os efeitos dos programas implementados.

Para investigar essas dinâmicas, o estudo de caso foca no programa de melhoria urbanística e sanitária na comunidade da Coreia, localizada no bairro da Tijuca, Rio de Janeiro. O projeto, iniciado em dezembro de 2023 sob a responsabilidade do governo estadual e coordenado pela Secretaria Municipal de Habitação (SMH), exemplifica os desafios da gestão pública em territórios vulneráveis. A execução do programa é dividida entre cinco unidades executoras, envolvendo múltiplas organizações responsáveis por frentes distintas: moradia social, desenvolvimento comunitário, arquitetura e urbanismo, saneamento básico e iluminação pública. A frente de saneamento, que engloba redes de água, esgoto e drenagem pluvial, é operada por uma empresa particular prestadora de serviços terceirizados, onde o detalhamento técnico é realizado por projetistas cadistas. O acompanhamento deste programa permite identificar as causas de desconformidades que levam a sucessivas revisões dos projetos, impedindo a implementação célere das melhorias previstas para a população local.

O processo operacional de implementação do programa na comunidade da Coreia inicia-se com uma análise técnica da região para identificar a necessidade de intervenção e a existência de infraestrutura prévia. Após a sinalização de que a comunidade atende aos parâmetros para o programa de melhoria, a empresa terceirizada realiza vistorias técnicas para mapear as redes de esgoto, água e drenagem. Na Coreia, os resultados iniciais indicaram a ausência de coleta formal de esgoto, com redes precárias realizando despejos ilegais no sistema de drenagem pluvial sem tratamento. Com base nesses dados e nos cadastros fornecidos pela SMH, o engenheiro cadista desenvolve o projeto técnico, que inclui desenhos em AutoCAD com especificações de tubulações, peças especiais, memoriais de cálculo em planilhas eletrônicas e memoriais descritivos com projeções populacionais. Este material é submetido à SMH para análise e aprovação, podendo retornar para revisões caso o cliente identifique a necessidade de modificações ou correções técnicas.

Entre dezembro de 2023 e novembro de 2024, o projeto de saneamento da comunidade da Coreia passou por quatro revisões principais, evidenciando falhas sistêmicas e a influência de fatores externos na gestão. A primeira revisão ocorreu devido à falta de interlocução entre os órgãos de arquitetura e saneamento; o projeto de engenharia foi elaborado sem a base urbanística final, resultando em incompatibilidades após a entrega da primeira versão. A segunda revisão foi motivada por um erro na contagem de domicílios, realizada via ortofotos do Google Earth. Foi necessário ajustar os cálculos de vazão futura ao excluir casas situadas em áreas de risco de deslizamento e considerar lotes vazios para ocupação posterior. A terceira revisão, ocorrida seis meses após a entrega inicial, foi a mais impactante, decorrente de uma troca de gestão na SMH após o período eleitoral de 2024. A nova diretoria rejeitou diretrizes da gestão anterior, proibindo a reutilização de redes existentes e ampliando o escopo para incluir novas escadarias, equipamentos de lazer e reformulações paisagísticas.

Essas interrupções e mudanças de rumo demonstram como a volatilidade política e administrativa afeta a eficiência e a eficácia dos projetos urbanos. A eficiência, ligada ao tempo investido nas tarefas iniciais, foi comprometida pela burocracia e pela demora na aprovação de mudanças simples, que exigiam registros formais e autorizações de múltiplos setores da prefeitura. A eficácia, referente à entrega final dos desenhos e à conformidade com as necessidades do território, foi prejudicada pela visão mecanicista da SMH. A gestão do programa foi estruturada de forma departamentalizada, onde cada órgão elaborava seu planejamento de maneira isolada, resultando em sobreposição de resultados e na necessidade de revisões para parametrizar dados divergentes. A falta de reuniões integradas que considerassem o projeto como um todo impediu que os problemas de implantação fossem discutidos de forma coletiva, elevando a complexidade e dificultando a unificação das medidas operacionais.

A análise dos resultados revela que a complexidade do programa na Coreia é alimentada pela interdependência entre as ações e pela vulnerabilidade aos impactos econômicos e políticos. O fechamento do Tesouro Direto no final de 2024, devido à volatilidade dos títulos públicos, foi um fator externo que impactou diretamente o financiamento e o ritmo das obras públicas. Além disso, a natureza do programa impõe desafios sociais, como a necessidade de remoção e realocação de famílias em áreas de risco, o que gera incertezas e pode motivar ocupações irregulares em áreas destinadas a projetos habitacionais. Segundo a literatura, projetos com este nível de complexidade exigem organizações temporárias e flexíveis, capazes de liderar e coordenar projetos interconectados para gerar benefícios alinhados às metas estratégicas (Bartlett, 2006). No entanto, o modelo aplicado na SMH manteve-se preso a uma abordagem tradicional, focada no controle individualizado de cada contrato, sem reconhecer a relação mútua entre as frentes de trabalho.

A literatura acadêmica sugere que, para enfrentar tais cenários, é necessário implementar métodos de gestão alternativos que priorizem o diálogo e o acordo entre as partes (Atkinson et al., 2006). Ferramentas que promovam a cooperação entre grupos e a partilha de saberes podem auxiliar na formulação de premissas mais adequadas à realidade local. Em vez de focar apenas no controle rígido de tarefas, a gestão deveria enfatizar o aprendizado coletivo e a análise qualitativa dos impactos sociais. No contexto brasileiro, a aplicação desses métodos enfrenta barreiras como a burocracia excessiva, a estrutura organizacional rígida e a exposição direta a influências políticas. A performance dos resultados poderia ser elevada se houvesse uma redução nos obstáculos associados à contratação e supervisão de obras, permitindo que a equipe técnica tivesse maior autonomia para resolver impasses de forma conjunta.

Os dados quantitativos do estudo de caso reforçam a necessidade de uma mudança de paradigma. O projeto de saneamento, que deveria ser uma solução técnica direta, tornou-se um processo iterativo de 11 meses de revisões sem que a obra física avançasse conforme o cronograma original. A discrepância entre o planejado e o executado é um reflexo da falta de suporte fornecido pelo modelo de gestão tradicional para lidar com as especificidades de um território de alta complexidade. A exigência de compatibilidade com a área já existente e o cumprimento de normas urbanas rígidas, sem a devida integração entre os projetistas de diferentes áreas, resultou em um ciclo de retrabalho que consome recursos públicos e posterga o benefício social. A gestão voltada ao acompanhamento individualizado de performance não foi capaz de enxergar a simultaneidade necessária entre os procedimentos de saneamento, urbanismo e moradia social.

A experiência na comunidade da Coreia demonstra que a gestão de projetos urbanos deve ser entendida como um sistema dinâmico. A interdependência entre os projetos e as ações voltadas ao alcance das metas estabelecidas define o nível de complexidade, que cresce à medida que o impacto urbano se torna mais profundo. O programa busca transformar o cenário urbano e elevar a qualidade de vida dos habitantes, mas essa transformação só é possível se houver uma coordenação que reconheça a multiplicidade de atores e a necessidade de adaptação constante do escopo. A excessiva burocracia para integrar o trabalho das equipes e a lentidão nos processos de autorização interna da prefeitura criam extensos intervalos de espera, onde o projeto permanece estagnado aguardando definições políticas ou administrativas que muitas vezes ignoram os critérios técnicos estabelecidos inicialmente.

A aplicação do método log frame, embora comum em iniciativas sociais e exigido por agências de financiamento, muitas vezes é feita de forma superficial, sem capturar a essência das mudanças necessárias no território (Grant, 2007). No caso analisado, a execução vinculada ao mandato político de quatro anos impõe uma pressão temporal que pode comprometer a qualidade técnica em favor de entregas visíveis, mas pouco sustentáveis. A necessidade de revisões sistêmicas, como a reformulação total dos cálculos de esgotamento sanitário devido à proibição de uso de redes antigas, ilustra como decisões de gestão podem invalidar meses de trabalho técnico especializado. A falta de uma entidade central de gestão que promova o debate e a negociação coletiva sobre o programa como um todo impede que as unidades executoras operem de forma síncrona, aumentando a fragmentação do conhecimento e a ocorrência de erros de interface.

Para mitigar esses problemas, a adoção de uma visão soft de gerenciamento poderia oferecer mecanismos mais adequados para lidar com a subjetividade e a volatilidade do ambiente público. Isso envolveria uma gestão voltada para a negociação e o debate, onde os relacionamentos e os significados sociais das intervenções fossem valorizados tanto quanto os indicadores quantitativos. O papel do gestor, nesse sentido, deixaria de ser apenas o de um especialista em controle para tornar-se o de um mediador capaz de promover o envolvimento elevado de todos os agentes intervenientes. A complexidade de um produto urbano aumenta na mesma proporção que o total de sistemas se interliga, e a falha em reconhecer essa realidade leva a um modelo de gestão que oferece uma perspectiva simplista para situações inerentemente complexas (Williams, 2002).

A análise detalhada das revisões do projeto na Coreia revela que a maioria dos atrasos não decorreu de incapacidade técnica dos projetistas, mas de falhas na gestão da informação e na governança do programa. A primeira revisão, focada na base urbanística, poderia ter sido evitada com um protocolo de comunicação integrada. A segunda, sobre a contagem de domicílios, reflete a necessidade de ferramentas de geoprocessamento mais precisas e de uma validação de campo mais rigorosa antes da elaboração dos cálculos. A terceira e a quarta revisões, frutos de mudanças políticas, evidenciam a fragilidade dos projetos de longo prazo diante da descontinuidade administrativa. Esses fatores combinados criam um ambiente de incerteza que desestimula a inovação e perpetua modelos de trabalho ineficientes, baseados na repetição de processos burocráticos em detrimento da resolução de problemas reais da comunidade.

É imperativo que futuras iniciativas de urbanização em comunidades de alta complexidade incorporem metodologias que permitam a adaptação do escopo sem a necessidade de paralisar o fluxo de trabalho. O uso de softwares de modelagem integrada e a criação de comitês técnicos multidisciplinares com poder de decisão poderiam reduzir o tempo de resposta entre a identificação de um problema e a implementação de sua solução. Além disso, a transparência nos critérios de revisão e a estabilidade das diretrizes técnicas, independentemente de mudanças na diretoria política, são fundamentais para garantir a integridade dos projetos de engenharia. A gestão de projetos urbanos no Brasil precisa evoluir para um modelo que reconheça a latência social e a necessidade de uma visão sistêmica, onde o sucesso não seja medido apenas pela conclusão de tarefas, mas pela eficácia da transformação territorial alcançada.

A resistência à inclusão de práticas apropriadas de gestão na esfera pública muitas vezes reside na cultura organizacional mecanicista, que prioriza a hierarquia e o cumprimento estrito de normas em vez da busca por resultados otimizados. No caso da Coreia, a estrutura organizacional única de cada unidade executora dificultou a unificação das medidas, pois cada empresa ou órgão respondia a fluxos de aprovação distintos. Essa fragmentação é um dos maiores obstáculos para a gestão de projetos complexos, pois impede que a visão do todo seja compartilhada entre os executores. A superação desse desafio exige uma reforma na maneira como o Estado contrata e gerencia seus parceiros, incentivando a colaboração em vez da competição por recursos ou aprovações.

Conclui-se que o objetivo foi atingido ao identificar que a gestão tradicional e mecanicista é insuficiente para lidar com a alta complexidade de projetos urbanos em comunidades vulneráveis, como evidenciado no estudo de caso da comunidade da Coreia. A pesquisa demonstrou que a interdependência dos sistemas de saneamento, urbanismo e moradia, aliada à volatilidade política e administrativa, exige métodos de gestão mais flexíveis, integrados e voltados para o diálogo entre os stakeholders. As sucessivas revisões do projeto, motivadas por falhas de comunicação e mudanças de gestão, confirmam que a eficácia das intervenções públicas depende da superação da fragmentação departamental e da adoção de uma visão sistêmica que priorize o aprendizado coletivo e a adaptação contínua às realidades do território.

Referências Bibliográficas:

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Grant, H.H. 2007. Logical Framework (logframe) Methodology: a practical approach. The Project Development Institute, 2007. Disponível em: <https://journals.co.za/doi/abs/10.10520/EJC-11495f7b0a>. Acesso em: 05 maio 2025.

Karnib, A. 2004. An approach to elaborate priority preorders of water resources projects based on multi-criteria evaluation and fuzzy sets analysis. Water Resource Management 18: 13-33.

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Ultramari, C.; Rezende, D.A. 2007. Grandes Projetos Urbanos: conceitos e referenciais. Ambiente Construído, Porto Alegre, v. 7, n. 2, p. 7-14.

Williams, T. 2002. Modelling Complex Projects. John Wiley & Sons, Chichester, London.

Resumo executivo oriundo de Trabalho de Conclusão de Curso da Especialização em Gestão de Projetos do MBA USP/Esalq

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