Rodrigo Gouveia Mota; Lucineide Bispo Dos Reis Luz

DOI: 10.22167/2675-6528-202601390

Artigo elaborado pela ferramenta ResumeAI, solução de inteligência artificial desenvolvida pelo Instituto Pecege voltada à síntese e redação.

Resumo

O Brasil enfrenta desafios significativos no financiamento de infraestrutura, com investimentos incipientes e uma multiplicidade de fundos públicos fragmentados que operam com baixa coordenação e efetividade. Este estudo avaliou como a coordenação integrada ou a unificação desses fundos poderia ampliar a aplicação de capital público e privado em projetos prioritários e de segurança nacional. A metodologia adotou uma abordagem qualitativa exploratória, que combinou revisão de literatura, análise documental e entrevistas semiestruturadas com altos executivos dos setores público e privado, incluindo reguladores e acadêmicos. A coleta de dados foi complementada por insights quantitativos obtidos através da aplicação da escala Likert. Os principais resultados indicaram uma percepção amplamente compartilhada de fragmentação, baixa coordenação e subutilização de recursos nos fundos existentes, evidenciada por históricos de arrecadação superior aos dispêndios. Os entrevistados concordaram com a viabilidade e os benefícios da coordenação ou unificação para aumentar a liquidez, a governança e a efetividade na aplicação de recursos, embora expressassem cautela quanto à consolidação total devido a preocupações políticas e setoriais. A incorporação de critérios Ambientais, Sociais e de Governança (ESG) foi identificada como deficiente, mas crucial para atrair investimentos. Concluiu-se que a coordenação integrada é desejável e viável a curto e médio prazos, com potencial para unificação futura, visando fortalecer o ecossistema de financiamento, mobilizar recursos privados e promover a resiliência econômica e a segurança nacional do país.

Palavras-chave: Financiamento de projetos; Gestão de recursos; Investimento privado; Parcerias público-privadas; Sustentabilidade.

1. Introdução

O Brasil, apesar de ter alcançado marcos significativos em seu desenvolvimento infraestrutural, especialmente por meio de concessões e parcerias público-privadas, continua a enfrentar desafios e gargalos que limitam seu crescimento econômico, competitividade e resiliência. Organizações internacionais como a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) e o Fundo Monetário Internacional (FMI) consistentemente apontam que o investimento em infraestrutura no país permanece incipiente para atender à demanda crescente e promover um avanço mais robusto do desenvolvimento (Fall et al., 2024; International Monetary Fund, 2015). A infraestrutura de qualidade é um pilar fundamental da economia, contribuindo diretamente para o avanço de interesses nacionais em setores estratégicos como energia, telecomunicações, transportes e saneamento. Esses setores não apenas fornecem serviços essenciais, mas também criam um ambiente propício ao desenvolvimento sustentável e à atração de investimentos privados. Estudos recentes indicam que investimentos públicos em infraestrutura contribuem para uma maior expansão da elasticidade do investimento privado, impulsionando aportes e elevando a sustentabilidade de projetos estruturantes a longo prazo (Fraga; Ferreira Filho, 2023). A OCDE e o Banco Mundial reforçam que um planejamento estratégico bem estruturado e o investimento contínuo em infraestrutura são cruciais para o crescimento econômico sustentado dos países (OECD, 2024; World Bank, 2025; ABDIB, 2025).

No contexto brasileiro, os fundos públicos de infraestrutura surgem como instrumentos com potencial para desempenhar um papel catalisador na mobilização de capital público e privado. Contudo, a criação histórica de múltiplos fundos, muitas vezes sem uma reavaliação sistemática de sua efetividade, resultou em um ecossistema fragmentado, com diferentes níveis de governança e coordenação. Essa pulverização de recursos e a falta de uma gestão integrada inibem a plena realização dos propósitos para os quais foram criados, gerando ineficiências e subutilização de capital (CBIC, 2024; Fall et al., 2024; Teixeira et al., 2022). A literatura sobre governança de infraestrutura e financiamento de desenvolvimento enfatiza que a fragmentação de fontes de recursos e a ausência de coordenação sistêmica podem comprometer a capacidade de um país de planejar e executar projetos de grande envergadura, essenciais para a resiliência e a segurança nacional (International Monetary Fund, 2019; Organization for Economic Co-operation and Development, 2015).

Evidências empíricas robustas demonstram a persistente subutilização dos recursos desses fundos. Análises históricas de dados governamentais revelam que a arrecadação de diversos fundos públicos de infraestrutura tem consistentemente superado seus dispêndios, resultando em um acúmulo significativo de capital ocioso, enquanto projetos prioritários carecem de financiamento. O Fundo Nacional da Aviação Civil (FNAC), por exemplo, criado em dois mil e onze e regulamentado em dois mil e treze, apresenta um histórico de baixa execução orçamentária, mesmo após a ampliação de suas atribuições em dois mil e vinte e três. De forma similar, o Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações (FUST), instituído nos anos dois mil com o objetivo de expandir o acesso a serviços de telecomunicações, também exibe um declínio nos dispêndios e um acúmulo de recursos, aquém das expectativas do setor. O Fundo da Marinha Mercante (FMM) igualmente demonstra um espaçamento considerável entre sua arrecadação e seus dispêndios, com apenas uma pequena fração dos recursos sendo direcionada a projetos de infraestrutura em anos recentes, indicando uma ociosidade persistente do capital. Essa discrepância entre arrecadação e aplicação de recursos não apenas frustra os propósitos originais de criação desses fundos, mas também sinaliza uma falha sistêmica na gestão e coordenação que impede o avanço de projetos essenciais para a resiliência econômica e a segurança nacional (Brasil, 2024; Gerbell, 2024; Teixeira et al., 2022).

A crescente relevância dos critérios Ambientais, Sociais e de Governança (ESG) no cenário global de investimentos adiciona uma camada de complexidade e urgência à discussão. Investidores privados, especialmente os internacionais, estão cada vez mais sensíveis a esses critérios, buscando projetos que demonstrem sustentabilidade e boa governança. A deficiência na incorporação de critérios ESG nos processos de liberação de recursos dos fundos de infraestrutura brasileiros atuais representa uma barreira significativa para a atração de capital privado e para o alinhamento do país com as melhores práticas globais (OECD, 2019; World Economic Forum, 2019). Diante deste cenário de fragmentação, baixa coordenação e subutilização de recursos públicos, que se manifesta em gargalos de infraestrutura e na dificuldade de atrair capital privado para projetos prioritários e de segurança nacional, este estudo se justifica pela necessidade premente de analisar soluções que possam otimizar o ecossistema de financiamento. Assim, o presente trabalho tem como objetivo avaliar como a coordenação integrada ou a unificação dos fundos nacionais de infraestrutura poderia ampliar a aplicação de capital público e privado em projetos prioritários e de segurança nacional, visando fortalecer a liquidez, a governança e a efetividade na alocação de recursos e, consequentemente, impulsionar a resiliência econômica e a segurança do país.

2. Material e Métodos

A pesquisa foi de natureza aplicada, buscando aprofundar a compreensão e propor soluções para o problema da fragmentação e potencial duplicidade de fundos de infraestrutura no Brasil. Adotou-se uma abordagem predominantemente qualitativa, complementada por técnicas quantitativas, caracterizando-se como um estudo de método misto. Essa combinação permitiu uma análise abrangente dos aspectos institucionais, políticos, financeiros e operacionais envolvidos, conforme preconizado por Gil (2019) e Creswell (2014), que destacam a robustez de tal abordagem para fenômenos complexos. O caráter exploratório e analítico da investigação visou identificar caminhos para uma maior coordenação ou unificação dos fundos.

O estudo concentrou-se no ecossistema de fundos de desenvolvimento de infraestrutura que operam no Brasil, abordando a complexidade de sua organização e gestão. A unidade de análise principal foram as características estruturais, financeiras e institucionais desses fundos, bem como as percepções de especialistas sobre a viabilidade de sua coordenação ou unificação. A pesquisa foi realizada no contexto brasileiro, com foco em questões de interesse nacional, e o período de execução do estudo abrangeu os anos que antecederam a publicação deste trabalho, permitindo a coleta e análise de dados contemporâneos sobre o tema.

A população de interesse para este estudo compreendeu os altos executivos e especialistas com atuação direta no ecossistema de financiamento de infraestrutura no Brasil. A amostra foi composta por dez entrevistados, identificados como I a X para garantir a confidencialidade, que incluíram diretores-presidentes de entidades públicas e privadas, representantes de agências regulatórias, associações de classe, operadores de projetos de infraestrutura, consultores e acadêmicos. Os critérios de seleção priorizaram indivíduos com vasta experiência e conhecimento aprofundado no financiamento e gestão de projetos de grande porte, assegurando a relevância e a consistência analítica das informações coletadas para o objetivo da pesquisa.

A coleta de dados foi multifacetada, iniciando-se com uma extensa revisão bibliográfica e documental. Esta etapa buscou fundamentar teoricamente o tema, contextualizar o cenário dos fundos de infraestrutura no Brasil e identificar as melhores práticas internacionais. Foram analisados relatórios governamentais, documentos de políticas públicas, artigos científicos e estudos de caso sobre experiências de unificação e coordenação de fundos em outros países. Essa abordagem permitiu construir uma base sólida de conhecimento, essencial para a compreensão dos desafios e oportunidades inerentes à gestão e financiamento da infraestrutura nacional, conforme a literatura especializada (Fávero, 2019; Gil, 2019; Creswell, 2014).

Complementarmente, foram realizadas entrevistas semiestruturadas como principal instrumento de coleta de dados primários. Um roteiro de doze perguntas foi aplicado aos dez participantes, visando explorar suas percepções sobre os fundos públicos de infraestrutura, gargalos de governança, viabilidade de unificação e impactos econômico-financeiros. As perguntas também incluíram itens para levantamento de dados de percepção utilizando a escala Likert, permitindo mensurar o grau de concordância dos entrevistados sobre diversos pontos metodológicos. Todas as entrevistas foram conduzidas de forma a preservar o anonimato dos participantes, identificados apenas por códigos alfanuméricos (I-X), garantindo a confidencialidade das informações.

A execução da pesquisa seguiu um desenho metodológico estruturado em etapas interdependentes. Primeiramente, realizou-se a revisão bibliográfica e documental para estabelecer a fundamentação teórica e contextualizar o tema. Em seguida, procedeu-se à análise comparativa de estudos de caso internacionais, buscando identificar modelos e lições aprendidas sobre unificação e coordenação de fundos de infraestrutura. A terceira etapa envolveu a coleta empírica de dados por meio das entrevistas semiestruturadas, seguida pela avaliação das respostas. Finalmente, os resultados qualitativos e quantitativos foram integrados para uma análise holística, permitindo a formulação das conclusões do estudo.

O tratamento e a análise dos dados foram realizados de forma integrada, combinando abordagens qualitativas e quantitativas. Para os dados qualitativos, provenientes das entrevistas semiestruturadas, empregou-se a análise de conteúdo. Este método permitiu uma interpretação aprofundada das narrativas dos especialistas, identificando padrões recorrentes, convergências de opiniões e divergências significativas sobre a gestão, governança e o potencial de unificação dos fundos de infraestrutura. A análise buscou extrair os principais temas e categorias de respostas, revelando as nuances das percepções dos participantes sobre o problema investigado.

A análise quantitativa complementar foi aplicada aos dados coletados por meio da escala Likert, utilizada nas entrevistas para mensurar o nível de concordância dos participantes. Para cada item da escala, calcularam-se a média e o desvio padrão das respostas, permitindo uma avaliação descritiva da distribuição das percepções. A média indicou a tendência central das opiniões, enquanto o desvio padrão revelou a dispersão ou a homogeneidade das respostas. Essa abordagem quantitativa contribuiu para uma validação mais robusta das conclusões, oferecendo uma perspectiva numérica sobre os fenômenos estudados e ampliando a compreensão dos resultados qualitativos (Gil, 2019; Creswell, 2014).

Os procedimentos éticos foram rigorosamente observados para garantir a integridade e a confidencialidade dos participantes. Todas as respostas obtidas nas entrevistas foram anonimizadas e identificadas por códigos alfanuméricos (I-X), assegurando que nenhuma informação pudesse ser rastreada a um indivíduo específico. Os entrevistados foram informados sobre os objetivos da pesquisa e a forma como seus dados seriam utilizados, garantindo o consentimento livre e esclarecido. Quanto às limitações metodológicas, o escopo do estudo não permitiu uma análise aprofundada sobre a viabilidade de conversão dos fundos existentes em um único fundo soberano, o que representa uma oportunidade para futuras investigações.

O roteiro de perguntas utilizado nas entrevistas semiestruturadas, fundamental para a coleta de dados primários, está detalhado na Tabela 1. Este instrumento foi cuidadosamente elaborado para abordar os objetivos da pesquisa, explorando as percepções dos especialistas sobre a fragmentação dos fundos, os gargalos de governança, a incorporação de critérios ESG e a viabilidade de coordenação ou unificação. A estrutura das perguntas permitiu coletar informações ricas e diversificadas, que foram essenciais para a análise qualitativa e quantitativa dos dados, contribuindo para uma compreensão abrangente do problema de pesquisa.

Tabela 1. Perguntas das entrevistas

Número	Perguntas
1	Na sua avaliação, quais são hoje os principais fundos públicos que desempenham papel relevante no financiamento de infraestrutura no Brasil, e quais são, em sua experiência, as principais duplicidades, sobreposições ou lacunas?
2	Quais gargalos de governança e gestão são mais frequentes observados nesses fundos (transparência, critérios de seleção, performance, execução etc.)?
3	Como você avalia os modelos atuais de governança dos fundos de infraestrutura no Brasil? Que aspectos considera mais críticos para melhorar eficiência e transparência, ou seja facilidade de aplicação?
4	Na sua visão, como critérios Ambientais, Social e Governança [ASG ou ESG, na sigla em inglês] podem ser incorporados de forma estruturante à governança dos fundos de infraestrutura?
5	Considerando sua experiência, a unificação, ou coordenação integrada, dos fundos de infraestrutura seria viável no contexto institucional e político brasileiro? Por quê?
6	Quais seriam os principais benefícios esperados em um modelo unificado, ou coordenado, de fundos governamentais de infraestrutura?
7	Quais seriam os principais riscos, desafios ou efeitos colaterais dessa unificação?
8	Em termos econômicos e financeiros, como você enxerga o impacto da unificação de fundos sobre a liquidez e capacidade de alavancagem de investimentos privados?
9	Quais alterações legais, regulatórias e institucionais seriam necessárias para viabilizar a consolidação dos fundos?
10	Na sua opinião, quais órgãos ou instituições deveriam exercer liderança regulatória ou de coordenação em um modelo integrado de fundos?
11	Existem experiências internacionais de integração ou coordenação de fundos de infraestrutura que você considera relevantes como referência para o Brasil? Quais lições essas experiências oferecem?
12	Alguma consideração ou sugestão adicional?

Fonte: Resultados originais da pesquisa

3. Resultados e Discussão

A análise dos resultados, fundamentada em uma revisão bibliográfica e documental abrangente, bem como em entrevistas semiestruturadas com especialistas do setor, revela um cenário complexo e multifacetado em relação aos fundos de infraestrutura no Brasil. A literatura, conforme Sanches (2002), IMF (2015), e Mussington (2021), consistentemente posiciona a infraestrutura como um pilar essencial para o desenvolvimento econômico, a resiliência sistêmica e a competitividade nacional. Setores como energia, saneamento, telecomunicações e transportes são frequentemente classificados como “infraestrutura crítica”, cuja robustez é diretamente proporcional à capacidade de uma nação de responder a crises e capitalizar oportunidades. No entanto, o Brasil, apesar de avanços notáveis na participação privada em projetos de infraestrutura, ainda enfrenta um investimento considerado incipiente frente às suas necessidades estruturais, conforme apontado por entidades como a ABDIB (2025), OCDE (2024) e FMI (2015). Essa lacuna de investimento não apenas inibe o crescimento econômico, mas também compromete a competitividade e a segurança nacional, perpetuando gargalos que afetam diversos setores da economia.

Aprofundando a discussão sobre a efetividade dos fundos públicos de infraestrutura, os dados extraídos dos portais de transparência governamental, conforme ilustrado nas Figuras 1, 2 e 3, fornecem evidências empíricas contundentes da subutilização de recursos. A trajetória do Fundo Nacional da Aviação Civil (FNAC), por exemplo, é emblemática. Criado pela Lei 12.462 em 2011, sua regulamentação só ocorreu em 2013, por meio do Decreto 8.024. Este lapso temporal de dois anos entre a criação e a operacionalização já sinaliza uma ineficiência inicial, mas o problema se agrava ao observar que, mesmo após a regulamentação e a ampliação de suas atribuições em 2023 para incluir garantias de crédito e financiamento a companhias aéreas, o FNAC continua a apresentar um baixo índice de dispêndios.

Figura 1. Dispêndio (linha pontilhada) versus orçamento (linha sólida).

Fonte: Portal da transparência GovBr. Painel do órgão FNAC

A Figura 1 demonstra claramente que o orçamento do FNAC tem consistentemente superado seus dispêndios, resultando em um acúmulo de recursos que contradiz o propósito de um fundo de fomento. Este fenômeno não é exclusivo do FNAC. A literatura especializada, como Teixeira et al. (2022) e Fall et al. (2024), frequentemente discute como a burocracia excessiva, a falta de clareza nos critérios de aplicação e a morosidade regulatória podem paralisar a execução de fundos públicos, transformando-os em meros repositórios de capital, em vez de catalisadores de desenvolvimento. A implicação prática é que projetos essenciais para o avanço da infraestrutura aeroportuária, que poderiam impulsionar o turismo, o comércio e a conectividade regional, permanecem estagnados ou subfinanciados, enquanto os recursos destinados a eles permanecem ociosos. Isso representa uma perda de oportunidade econômica e um entrave ao desenvolvimento regional, conforme argumentado por Fraga e Ferreira Filho (2023), que destacam a importância do investimento público para a elasticidade do investimento privado.

Similarmente, o Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações (FUST) apresenta um declínio nos dispêndios, com um acúmulo significativo de recursos, conforme ilustrado na Figura 2.

Figura 2. Dispêndio (linha pontilhada) versus orçamento (linha sólida).

Fonte: Portal da transparência GovBr. Painel do órgão FUST

Criado com o objetivo nobre de universalizar os serviços de telecomunicações, o FUST, com o BNDES como agente financeiro, tem falhado em cumprir seu papel a contento. A arrecadação do fundo tem superado os dispêndios na maioria dos meses de sua existência, indicando uma ineficiência crônica na alocação de recursos. Este achado corrobora a percepção de diversos entrevistados sobre a baixa execução histórica dos fundos. A falta de aplicação desses recursos tem implicações profundas para a inclusão digital e o desenvolvimento tecnológico do país. Em um mundo cada vez mais conectado, a universalização das telecomunicações é crucial para a educação, saúde, economia e segurança. A ociosidade do FUST, portanto, não é apenas uma questão de gestão financeira, mas um impedimento direto ao avanço social e econômico, criando disparidades regionais e limitando o potencial de inovação, como ressaltado por Waldow e Conte Filho (2021) sobre o impacto do investimento público no investimento privado. A proposta de emenda à constituição (PEC) 187/2019, embora focada na extinção de fundos ociosos, poderia ser um mecanismo para reavaliar a destinação desses recursos, desde que acompanhada de um plano robusto de reinvestimento, evitando o enfraquecimento da capacidade estatal de avançar projetos estruturantes (Senado Notícias, 2020).

O Fundo da Marinha Mercante (FMM) também exibe um espaçamento considerável entre arrecadação e dispêndios, demonstrando ociosidade, apesar de um crescimento relativo nos pagamentos em anos recentes, conforme a Figura 3.

Figura 3. Dispêndio (linha pontilhada) versus arrecadação (linha sólida).

Fonte: Portal da transparência GovBr. Painel do órgão FMM

Embora uma parte significativa dos recursos aplicados em 2025 tenha sido destinada à construção de embarcações, o que é importante para a economia, os aportes para o avanço da infraestrutura portuária e logística marítima foram limitados. Esta situação reflete a percepção dos entrevistados sobre a falta de interesse consistente do país em utilizar os recursos dos fundos para financiar a infraestrutura nacional, muitas vezes desviando o foco para políticas assistencialistas ou permitindo o acúmulo de superávits. A ineficiência do FMM tem implicações diretas para a competitividade do comércio exterior brasileiro, a modernização da frota e a segurança das rotas marítimas. A falta de investimento em infraestrutura portuária e naval pode gerar gargalos logísticos, aumentar custos de transporte e reduzir a capacidade do Brasil de competir em mercados globais, um ponto frequentemente abordado por organismos internacionais como o World Economic Forum (2019) em seus relatórios sobre competitividade global. A coordenação ou unificação desses fundos poderia otimizar a alocação de recursos, direcionando-os de forma mais estratégica para projetos de infraestrutura que gerem maior impacto econômico e social.

As entrevistas semiestruturadas, que incluíram dez especialistas do ecossistema de financiamento de infraestrutura, revelaram percepções cruciais sobre a fragmentação e os gargalos de governança dos fundos. A primeira questão, que buscou identificar os principais fundos públicos e suas duplicidades ou lacunas, confirmou a existência de uma “multitude de fundos” (Entrevistado I), com destaque para FMM, FNAC e FUST, mas também mencionando o BNDES, fundos da Caixa Econômica Federal, FGI/FGO, FGTS, FNE, FNO, FCO, Fundo Clima, FUNTEL, e fundos regionais e de inovação. A principal lacuna identificada foi a alta burocracia e a falta de conhecimento do setor sobre como operacionalizar os recursos, o que, em alguns casos, leva ao desinteresse dos tomadores (Entrevistado II). Esta constatação alinha-se com a literatura que aponta a complexidade regulatória e a falta de capacidade institucional como barreiras significativas ao investimento em infraestrutura (IADB, 2018; OECD, 2015). A multiplicidade de fundos setoriais e contábeis, com recursos fragmentados e elevada burocracia, dificulta a navegação e a coordenação, gerando ineficiências e sobreposições, como destacado pelo Entrevistado V.

A preocupação com uma fusão plena dos fundos foi expressa por dois entrevistados, que temem potenciais perdas em alguns setores caso gestores priorizem determinadas áreas em detrimento de outras, ou se a governança do fundo consolidado não estabelecer critérios claros de distribuição. Essa cautela reflete o desafio inerente à centralização de poder e a necessidade de um desenho institucional robusto que garanta equidade e eficiência na alocação de recursos. A literatura sobre governança de fundos públicos, como a de Engel et al. (2022), enfatiza a importância de mecanismos de controle e transparência para evitar a captura política e garantir que os recursos sejam direcionados aos projetos de maior impacto socioeconômico. A percepção de que não há um interesse consistente do país em financiar a infraestrutura nacional, com foco em políticas assistencialistas em detrimento de investimentos de longo prazo, é um alerta para a necessidade de uma visão estratégica e de longo prazo para o desenvolvimento da infraestrutura.

Os gargalos de governança e gestão são um tema central nas entrevistas. Questões políticas e ineficiências inerentes aos fundos foram frequentemente observadas, impactando a operacionalização dos recursos e a percepção dos beneficiários. A baixa execução dos fundos foi um ponto recorrente, e a necessidade de coordenação multissetorial foi enfatizada, dada a natureza integrada dos projetos de infraestrutura modernos, que frequentemente cruzam setores como transportes e tecnologia da informação, incorporando automação e inteligência artificial. Esta complexidade exige uma governança que transcenda as fronteiras setoriais tradicionais, promovendo uma visão holística e integrada do desenvolvimento da infraestrutura. A falta de transparência e a dificuldade de acesso aos recursos, mencionadas por diversos entrevistados, criam um ambiente propício a ineficiências e desestimulam o engajamento de investidores privados, que buscam clareza e previsibilidade.

A avaliação dos modelos atuais de governança dos fundos de infraestrutura no Brasil revelou uma concordância geral sobre os esforços da administração pública em elevar a transparência, em conformidade com a Lei de Acesso à Informação (12.527/2011). Painéis digitais que informam sobre dispêndios e a situação dos fundos são exemplos desses avanços. No entanto, os entrevistados destacaram a necessidade de aprimoramentos críticos para melhorar a eficiência e a facilidade de acesso. Clareza de objetivos, coordenação ampla, padronização de indicadores, fortalecimento de controles, simplificação de processos, apoio técnico especializado e priorização regional e setorial foram os aspectos mais citados. A combinação de recursos de diferentes fundos para garantir maior robustez e disponibilidade para projetos de diferentes portes também se mostrou de amplo interesse. Essas sugestões ecoam as recomendações da OCDE (2016) sobre governança de infraestrutura, que enfatiza a importância de instituições fortes e processos transparentes para garantir a efetividade dos investimentos.

A incorporação de critérios Ambientais, Sociais e de Governança (ESG) nos fundos de infraestrutura é uma deficiência notável, conforme a percepção da maioria dos entrevistados. Há uma necessidade imediata de endereçamento dessa questão, especialmente considerando a crescente sensibilidade de financiadores e investidores privados a esses critérios. A literatura, como a da ONU (ODSs) e a agenda da COP, reforça a centralidade dos fatores ESG para o desenvolvimento sustentável e a mitigação de riscos. Um fundo unificado ou coordenado teria o potencial de alocar recursos substanciais para a estruturação de projetos que atendam aos pré-requisitos de financiabilidade privados, aumentando a atratividade para investimentos nacionais e internacionais. A integração de critérios ESG não é apenas uma questão de conformidade, mas uma estratégia para desbloquear capital e garantir a longevidade e a sustentabilidade dos projetos de infraestrutura, como discutido por Ambrosano et al. (2021) sobre o financiamento de infraestrutura sustentável.

A viabilidade da unificação ou coordenação integrada dos fundos de infraestrutura no contexto institucional e político brasileiro foi um ponto crucial de discussão, conforme mostra a Tabela 2.

Tabela 2. Considerando sua experiência, a unificação (ou coordenação integrada) dos fundos de infraestrutura seria viável no contexto institucional e político brasileiro? Por quê?

Entrevista	Resposta
I	Conceitualmente viável e positiva para ganho de massa crítica, mas centralização demanda cautela. Defende coordenação entre fundos com autonomia institucional.
II	Viável, desde que não aumente burocracia.
III	Sim, porém a coordenação é mais desejável.
IV	Coordenação possível, porém, fusão seria arriscada.
V	Vê coordenação e unificação como instrumento relevante.
VI	Não vê duplicidade relevante e defende a complementaridade.
VII	Coordenação poderia melhorar acesso.
VIII	Afirma não possuir elementos suficientes para opinar sobre a unificação ou coordenação integrada de fundos.
IX	Coordenação desejável.
X	Integração setorial possível.

Fonte: Resultados originais da pesquisa

Conforme a Tabela 2, a maioria dos entrevistados considerou a coordenação e a unificação conceitualmente viáveis e positivas, principalmente para o ganho de massa crítica, robustez financeira, governança e aderência a critérios ESG, além de ganhos de efetividade. O Entrevistado I, por exemplo, defende a coordenação entre fundos com autonomia institucional, enquanto o Entrevistado III considera a coordenação mais desejável que a fusão. Essa percepção indica um reconhecimento dos benefícios potenciais, como a redução da dispersão de recursos e a otimização da aplicação de capital público e privado. No entanto, a centralização da tomada de decisão em um ambiente de consolidação de fundos gerou cautela, devido a preocupações com interesses políticos imediatistas. A solução proposta por alguns entrevistados seria o estabelecimento de critérios objetivos de distribuição e governança, que atendam a objetivos de estado e não a agendas políticas de curto prazo. A coordenação ampla de fundos é vista como viável e positiva, mas a consolidação ampla é abordada com elevada cautela, dada a complexidade do contexto político nacional. Essa dicotomia entre a aspiração por eficiência e a realidade política é um desafio comum em reformas do setor público, como apontado por Reis (1991) em sua análise sobre fundos especiais. A experiência internacional, como a de países que implementaram fundos soberanos ou mecanismos de coordenação robustos, poderia oferecer lições valiosas para o Brasil, desde que adaptadas à realidade local.

Os principais benefícios esperados de um modelo unificado ou coordenado de fundos governamentais de infraestrutura, conforme a Tabela 7 (não incluída, mas discutida), foram amplamente reconhecidos pelos entrevistados. Ganho de escala, maior visibilidade, fortalecimento do mercado e maior capacidade de mobilizar recursos para investimento foram os mais citados. A padronização e maior previsibilidade também foram destacadas como vantagens significativas. A redução do custo de capital e a maior alavancagem privada são benefícios econômicos diretos, que poderiam impulsionar a viabilização de projetos de grande porte e melhorar a financiabilidade geral da infraestrutura. A ampliação de recursos para projetos de infraestrutura e a expansão da conectividade são resultados esperados que impactariam positivamente o desenvolvimento nacional. A criação de fundos ao longo das décadas, embora inicialmente promissora, tem gerado frustração pela falta de dispêndios, criando um “efeito cascata” de impactos na financiabilidade futura. Lacunas nas fases iniciais de estruturação de projetos afetam diretamente as fases subsequentes, incluindo mobilização de aportes, financiamento de lacunas e seguros. Um fundo unificado ou coordenado poderia mitigar esses efeitos, garantindo um fluxo de recursos mais eficiente e previsível, conforme a visão de Borensztein et al. (2022) sobre a importância de instrumentos financeiros robustos para a infraestrutura.

Contudo, a unificação também apresenta riscos e desafios significativos. A Tabela 8 (não incluída, mas discutida) revelou preocupações com a concentração excessiva de poder, a perda de eficiência e aderência setorial (ou seja, o uso de recursos de um setor em benefício de outro), e a menor capacidade de adaptação a diferentes segmentos da infraestrutura. A perda de flexibilidade e a complexidade institucional e regulatória também foram mencionadas, exigindo um trabalho minucioso na governança. A dependência política e os riscos causados por interesses políticos foram destacados como grandes desafios. A falta de uma estratégia nacional clara para a infraestrutura agrava esses riscos. Para mitigar esses problemas, a governança de um fundo consolidado precisaria ser robusta, com base em melhores práticas nacionais e internacionais, evitando duplicidades, desperdícios e retrabalhos inerentes a um ambiente pulverizado de fundos. A experiência de outros países com fundos soberanos ou grandes fundos de investimento em infraestrutura, como os da Noruega ou Cingapura, poderia oferecer modelos de governança que equilibrem centralização e flexibilidade, garantindo a alocação estratégica de recursos sem sucumbir a pressões políticas de curto prazo.

Em termos econômicos e financeiros, o impacto da unificação de fundos sobre a liquidez e a capacidade de alavancagem de investimentos privados foi amplamente positivo na percepção dos entrevistados, conforme a Tabela 9 (não incluída, mas discutida). A redução do custo de capital e a ampliação da participação de capital privado em projetos de infraestrutura foram elencadas como benefícios inerentes. Um fundo mais robusto resultaria em maior disponibilidade de recursos para estruturação e elevação da qualidade de projetos, mitigando riscos e ampliando a oferta de projetos para participação privada. Um entrevistado mencionou o “Gap Financing” (financiamento intermediário) como uma necessidade crítica e de longa data para promover a sustentabilidade de projetos no ecossistema de financiamento de infraestrutura. A unificação, ao padronizar processos e reduzir a fragmentação, poderia criar um ambiente mais previsível e atraente para investidores privados, que buscam segurança e clareza regulatória. Isso permitiria que o capital público atuasse como um catalisador, alavancando múltiplos de investimento privado, um conceito defendido por Engel et al. (2014) em sua análise sobre o financiamento público-privado.

As alterações legais, regulatórias e institucionais necessárias para viabilizar a consolidação dos fundos foram outro ponto de divergência e complexidade. A Tabela 10 (não incluída, mas discutida) indicou que, embora alterações legislativas complexas seriam necessárias para uma unificação plena (estruturação de um novo fundo, cessão de recursos dos fundos atuais), um cenário de coordenação poderia demandar apenas mudanças regulatórias. A PEC 187/2019, que visa alterar as regras de criação e continuidade dos fundos, poderia ser retrabalhada para catalisar a unificação, aproveitando trabalhos e análises existentes. No entanto, a tramitação de PECs é um processo político complexo, exigindo quórum qualificado e superando barreiras de constitucionalidade e mérito. A vinculação constitucional ou legal das receitas a atividades específicas dos fundos atuais representa um desafio significativo para a criação e destinação de recursos a um potencial novo fundo. A eliminação de fundos sem um plano concreto de reinvestimento pode enfraquecer a capacidade estatal de avançar projetos estruturantes, mantendo o país em um ciclo de baixo investimento governamental em infraestrutura, como alertado por Damacena et al. (2022) sobre a implementação de políticas públicas.

Quanto à liderança regulatória ou de coordenação em um modelo integrado de fundos, os entrevistados, conforme a Tabela 11 (não incluída, mas discutida), ficaram divididos entre um órgão do executivo nacional ou uma entidade fora da administração direta, como o BNDES, que já atua como agente financiador de vários fundos. O consenso, no entanto, foi de que a liderança deve ficar sob o executivo nacional, com a identificação da entidade específica dependendo das particularidades do fundo. Essa discussão reflete a busca por um modelo que combine expertise técnica, capacidade de gestão e legitimidade política, garantindo a efetividade e a governança do novo arranjo. A experiência de bancos de desenvolvimento multilaterais, como o BID, na coordenação de financiamentos de infraestrutura em diversos países da América Latina, pode oferecer insights sobre a estrutura de governança mais adequada (IADB, 2020).

As experiências internacionais de integração ou coordenação de fundos de infraestrutura, apresentadas na Tabela 12 (não incluída, mas discutida), incluíram bancos multilaterais (IFC/BID), modelos portuários internacionais, modelos europeus de financiamento e o conceito de “Project Finance”. O destaque foi para a forma como projetos são custeados, com ênfase na necessidade de ampliação de aportes a “fundo perdido” para a estruturação de projetos com forte aderência a interesses nacionais. Essa expansão de aportes para estruturação de projetos é crucial para que projetos em fase prematura alcancem a “bancabilidade”, ou seja, tornem-se atrativos para investidores e financiadores privados. A lição é que o investimento público inicial, mesmo que a fundo perdido, pode catalisar um volume muito maior de investimento privado, preenchendo lacunas de financiamento e mitigando riscos iniciais, um princípio fundamental do desenvolvimento de infraestrutura em economias emergentes (Fall et al., 2024).

As considerações e sugestões adicionais dos entrevistados, conforme a Tabela 13 (não incluída, mas discutida), reforçaram a importância da sustentabilidade ambiental, inovação tecnológica, segurança operacional e fortalecimento da indústria nacional. O apoio técnico especializado, o foco na financiabilidade e a importância do aporte público inicial foram reiterados. Houve uma ênfase na necessidade de que esses fundos, ou um fundo unificado, sejam utilizados como mecanismos de avanço e desenvolvimento da indústria nacional, sempre almejando o engajamento e financiamento privados quando possível. O uso de fundos públicos para estruturação, mobilizações iniciais e mitigação de riscos através de garantias, dada a história de sucesso de concessões e PPPs no Brasil, foi destacado. No entanto, reconheceu-se que nem todos os projetos de interesse nacional seriam viáveis nesses modelos, indicando a necessidade de flexibilidade e diversificação de instrumentos.

Para complementar a análise qualitativa, foram levantadas afirmações utilizando a escala Likert, permitindo mensurar o grau de concordância dos entrevistados.

Tabela 3. Perguntas e respostas seguindo a escala Likert (1 = Discorda totalmente, 5 = Concorda totalmente)

Fonte: Resultados originais da pesquisa

A Tabela 3 apresenta os resultados detalhados da escala Likert, fornecendo uma perspectiva quantitativa sobre as percepções dos especialistas. O item com maior convergência (média de 4,90 e desvio padrão de 0,32) foi “Instrumentos de garantia pública bem desenhados têm potencial de aumentar o financiamento privado de infraestrutura”. Este resultado demonstra um forte alinhamento entre os entrevistados sobre o papel crucial das garantias governamentais para destravar aportes e investimentos privados, especialmente em operações de maior risco. A implicação prática é que o governo deve focar na criação e aprimoramento de mecanismos de garantia que, ao mitigar riscos, tornem projetos mais atraentes para o capital privado, preenchendo lacunas no processo de financiamento e impulsionando o desenvolvimento da infraestrutura. Isso corrobora a literatura sobre PPPs e financiamento de projetos, que destaca a importância da partilha de riscos entre os setores público e privado (IMF, 2019; Engel et al., 2022).

Em relação às questões ESG, a média de 4,20 para “A presença de metas ESG obrigatórias no mandato do fundo é compatível com objetivos de financiabilidade” demonstra uma tendência positiva quanto à relevância desses critérios. Embora o desvio padrão de 0,92 indique alguma divergência, a maioria concorda que a inclusão de metas ESG é fundamental para alinhar os fundos com as expectativas de investidores modernos e com a agenda global de sustentabilidade. A padronização de KPIs e processos para aumentar a atração de investidores institucionais obteve uma média de 4,50, mas com um desvio padrão de 1,08, sugerindo maior divergência. Isso pode indicar que, embora a padronização seja vista como positiva, há diferentes visões sobre quais KPIs seriam mais eficazes ou como implementá-los sem engessar os fundos. A adoção de gestão privada por chamada pública para fundos, com média de 4,00 e desvio padrão de 1,05, também mostra concordância geral, mas com divergências sobre a melhor forma de implementar essa prática, talvez refletindo preocupações com a perda de controle público ou a complexidade da contratação.

Um dos itens com maior dispersão relativa (desvio padrão de 0,97) foi “O ecossistema atual de fundos públicos de infraestrutura no Brasil apresenta duplicidades relevantes”, com uma média de 3,40. Essa dispersão sugere que as percepções sobre a existência e o grau de duplicidades variam significativamente entre os entrevistados, possivelmente dependendo do setor de atuação de cada especialista. Isso indica a necessidade de uma avaliação mais aprofundada das razões para essa dispersão, talvez revelando que as duplicidades são mais evidentes em alguns setores do que em outros, ou que alguns entrevistados veem a “duplicidade” como uma complementaridade necessária para atender a diferentes nichos.

Finalmente, a afirmação “Consolidação ampla, em detrimento de autonomia individual, em um arranjo de coordenação nacional seria positivo para a financiabilidade de projetos e avanço da infraestrutura nacional” obteve uma média de 4,10, com desvio padrão de 0,74. Este resultado é significativo, pois indica que, mesmo com a potencial perda de autonomia individual dos fundos, a maioria dos entrevistados percebe que uma consolidação ampla poderia endereçar e resolver diversos desafios e entraves para o aporte de recursos públicos em projetos prioritários de infraestrutura. A média relativamente alta, próxima de “concordo totalmente”, sugere um reconhecimento dos benefícios sistêmicos de uma estrutura mais integrada, apesar das preocupações legítimas sobre a autonomia e a centralização. Isso reforça a conclusão geral de que a coordenação integrada é desejável e viável no curto e médio prazos, com a unificação total como um objetivo de longo prazo, à medida que os procedimentos de coordenação se tornem mais maduros e consolidados.

Os resultados da análise qualitativa das entrevistas, em conjunto com a complementação quantitativa da escala Likert, demonstram um alinhamento claro. A elevação da governança, a inclusão de critérios ESG, a padronização de processos, a mitigação de riscos e a expansão de aportes são medidas desejáveis para aumentar a efetividade dos fundos públicos e ampliar o investimento em projetos de infraestrutura no Brasil. Embora mudanças sistêmicas sejam necessárias para atingir esses objetivos, é fundamental que a transição seja planejada e executada com respeito aos ritos e processos, garantindo uma implementação adequada e sustentável. A pesquisa confirma que um país com as dimensões territoriais e a amplitude de necessidades do Brasil demanda um fundo robusto, ágil e moderno, capaz de endereçar as necessidades estruturais atuais e emergentes, com foco na resiliência econômica e segurança nacional. Os fundos atuais possuem fontes relevantes de arrecadação, e sua unificação tem potencial significativo para fortalecer o ecossistema de financiamento de projetos e mobilizar recursos privados para projetos de interesse nacional. A abordagem gradual, com coordenação progressiva e foco em governança e efetividade, almejando a integração total a longo prazo, emerge como a forma mais viável e conservadora de endereçar a pulverização de fundos, fortalecendo a posição do país em áreas críticas da infraestrutura e reduzindo a vulnerabilidade a choques de liquidez.

4. Conclusão

Conclui-se que o objetivo foi atingido, ao avaliar como a coordenação integrada ou a unificação dos fundos nacionais de infraestrutura poderia ampliar a aplicação de capital público e privado em projetos prioritários e de segurança nacional. A pesquisa demonstrou que a atual pulverização de fundos, com baixa coordenação e subutilização de recursos, inibe o avanço da infraestrutura brasileira. A coordenação integrada, ou a unificação gradual, emerge como um caminho viável e desejável para fortalecer a liquidez, a governança e a efetividade na alocação de recursos, impulsionando a resiliência econômica e a segurança do país. A elevação da governança, a inclusão de critérios ESG e a padronização de processos são cruciais para atrair investimentos e otimizar o capital público.

Contudo, este estudo possui limitações inerentes à sua natureza exploratória, que não permitiu uma análise aprofundada sobre a conversão dos diversos fundos existentes em um fundo único soberano. Tal conversão, com subdivisões estratégicas, poderia não apenas endereçar questões internas de financiamento, mas também projetar a influência do Brasil e criar riqueza em mercados globais. Assim, sugere-se que futuras pesquisas aprofundem a viabilidade e os impactos de um fundo soberano de infraestrutura, explorando modelos internacionais e adaptando-os ao contexto brasileiro, a fim de complementar as descobertas deste trabalho e oferecer novas perspectivas para o desenvolvimento nacional.

Referências Bibliográficas

Associação Brasileira da Infraestrutura e Indústrias de Base [ABDIB]. 2025. Livro Azul da Infraestrutura. Disponível em <http:www.abdib.org.br/>. São Paulo, SP, Brasil. Acesso em 15 fevereiro 2026.

Câmara Brasileira da Indústria da Construção [CBIC]. “Governo Apresenta Fundo de Desenvolvimento da infraestrutura Regional Sustentável [FDIRS]. Brasília, DF, 11 nov. 2024. Disponível em: . Acesso em: 20 out. 2025.

Fall, F.; Fialho, P.; Huang, T. Scaling-up infrastructure investment to strengthen sustainable development in Brazil. OECD Economics Department Working Papers, No. 1790, 2024.

Fraga J.S.: Ferreira-Filho, H.L.: Os efeitos da infraestrutura e do investimento público na elasticidade do investimento privado: uma investigação empírica para o Brasil” Brazilian Journal of Political Economy, v. 43 n. 1: p. 275-298, 2023.

International Monetary Fund [IMF], 2015. Filling the Gap: Infrastructure Investment in Brazil, working paper No. 15/180, IMF, Washington, DC, EUA.

Organization for Economic Co-operation and Development [OECD]. 2024. Scaling-up infrastructure investment to strengthen sustainable development in Brazil. OECD Economics Department Working Papers No. 1790.

World Bank. 2025. Brazil: Program for Development and Resilience for the Southern Region Project. World Bank, Washington DC, EUA.

Artigo oriundo de Trabalho de Conclusão de Curso da Especialização em Economia, Investimentos e Banking do MBA USP/Esalq

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