Pietro Esquincalha Margoto; Felipe Miranda De Souza Almeida

DOI: 10.22167/2675-6528-202601315

Artigo elaborado pela ferramenta ResumeAI, solução de inteligência artificial desenvolvida pelo Instituto Pecege voltada à síntese e redação.

Resumo

A paralisação de atividades minerárias pode gerar impactos significativos em territórios economicamente dependentes, especialmente no que se refere aos riscos sociais associados à interrupção de cadeias produtivas, empregos e dinâmicas econômicas locais. O estudo objetivou identificar, analisar e propor estratégias de mitigação para os riscos sociais decorrentes da interrupção de operações minerárias. A pesquisa desenvolveu-se a partir de uma investigação de campo realizada no município de Anchieta-ES, Espírito Santo, concentrando-se em comunidades situadas no entorno de uma unidade de beneficiamento de minério de ferro cujas atividades foram temporariamente suspensas após o rompimento da barragem de Fundão, ocorrido em 2015. A coleta de dados realizou-se por meio da aplicação de entrevistas com dez atores locais, abrangendo representantes do poder público municipal, empresários atuantes e moradores das comunidades afetadas. Os riscos sociais foram identificados e sistematizados com base nas percepções dos entrevistados, complementadas pela literatura especializada e experiências prévias, sendo avaliados conforme as diretrizes da ABNT NBR ISO 31010 e do Guia PMBOK, classificando-os quanto à probabilidade de ocorrência e ao impacto potencial. Os resultados evidenciaram a recorrência de riscos de alta criticidade, como desemprego estrutural, retração da atividade econômica local, redução da arrecadação municipal, fragilidade institucional e incertezas quanto ao futuro territorial. A partir dessa análise, propôs-se estratégias de mitigação voltadas ao fortalecimento da governança territorial e à redução das vulnerabilidades socioeconômicas associadas à interrupção das atividades minerárias, reforçando a necessidade de planejamento antecipado e engajamento multissetorial.

Palavras-chave: Dependência econômica; Desemprego estrutural; Governança territorial; Planejamento de transição; Vulnerabilidade socioeconômica.

1. Introdução

O descomissionamento de minas constitui uma etapa inevitável no ciclo de vida de empreendimentos minerários, caracterizada pela interrupção das operações extrativas e pela implementação de medidas de segurança, recuperação ambiental e reorganização territorial. Historicamente, a prioridade recaía sobre dimensões técnicas e ambientais, com impactos sociais frequentemente tratados de forma secundária. Contudo, a crescente influência da agenda Environmental, Social and Governance (ESG), as exigências regulatórias e a pressão social por práticas empresariais responsáveis têm impulsionado o reconhecimento de que os efeitos sociais do fechamento de minas são complexos, duradouros e demandam planejamento estruturado desde as fases iniciais (Limpitlaw, 2004). No Brasil, a mineração desempenha um papel estratégico na economia nacional, contribuindo significativamente para o Produto Interno Bruto (PIB), arrecadação fiscal e geração de empregos. A cadeia produtiva mineral representou entre 2,5% e 4% do PIB brasileiro (Leão; Rabelo, 2023). Apesar disso, muitos municípios mineradores desenvolvem elevada dependência econômica da atividade extrativa, tornando-os vulneráveis à paralisação ou ao encerramento das operações por exaustão de reservas, inviabilidade econômica, questões regulatórias ou desastres ambientais. Nesses cenários, o fechamento de minas pode desencadear desemprego estrutural, retração da arrecadação pública, descontinuidade de cadeias produtivas e impactos simbólicos na identidade territorial (Sánchez, 2011). A insuficiência de planejamento social adequado, como observado em Minas Gerais, onde levantamentos sobre minas paralisadas evidenciaram lacunas na governança pública (Milanez, 2017), agrava a fragilização institucional e a desorganização territorial.

Nesse contexto, a gestão de riscos sociais emerge como pilar fundamental para antecipar, mitigar e responder aos impactos da paralisação minerária. Conceituada como o conjunto de atividades coordenadas para identificar, analisar, avaliar e tratar eventos com potencial de impacto negativo sobre objetivos organizacionais ou territoriais (ABNT, 2012; PMI, 2021), sua aplicação permite estimar a probabilidade e as consequências de eventos adversos, otimizando a priorização de respostas e a alocação de recursos. No descomissionamento minerário, essa abordagem é crucial, pois os riscos transcendem as dimensões técnicas e ambientais, manifestando-se no tecido socioeconômico, afetando empregos, renda, arrecadação, coesão comunitária e capacidade institucional. Apesar de sua relevância, a gestão de riscos sociais no fechamento de minas permanece um campo incipiente, com processos historicamente priorizando aspectos técnicos em detrimento dos socioeconômicos (Bainton; Holcombe, 2018). Essa lacuna é crítica em territórios com alta dependência econômica da mineração, onde os riscos sociais são sistêmicos, cumulativos e de difícil reversão, exigindo planejamento proativo desde as fases iniciais do empreendimento (Limpitlaw, 2004; Marais, 2013). No Brasil, a fragilidade dos instrumentos regulatórios, mesmo com avanços como a Resolução ANM n° 68/2021, ainda não garante a efetiva incorporação da dimensão social na gestão de riscos (Milanez, 2017). A gestão de riscos sociais no descomissionamento, portanto, implica na avaliação da capacidade institucional e territorial para gerenciar a transição econômica e social, antecipando vulnerabilidades e estruturando respostas antes da materialização dos impactos (ICMM, 2025).

A complexidade e a gravidade dos riscos sociais inerentes à interrupção de atividades minerárias em territórios de alta dependência econômica, e a lacuna no planejamento proativo desses riscos, justificam a relevância deste estudo para aprofundar a compreensão sobre as vulnerabilidades socioeconômicas e institucionais em cenários de transição. A interrupção temporária das operações de uma unidade de beneficiamento de minério de ferro no município de Anchieta, Espírito Santo, após o rompimento da barragem de Fundão em 2015, configura um cenário empírico crucial para investigar as repercussões sociais e as deficiências nas estratégias de resposta. Desta forma, o presente trabalho objetiva identificar, analisar e propor estratégias de mitigação para os riscos sociais decorrentes da interrupção de operações minerárias, visando ao fortalecimento da governança territorial e à redução das vulnerabilidades socioeconômicas em territórios dependentes.

2. Material e Métodos

A presente pesquisa foi concebida com base em uma abordagem qualitativa de natureza aplicada, focada na identificação, análise e gestão de riscos sociais. Este tipo de abordagem é particularmente adequado para investigar fenômenos complexos e multifacetados, como os impactos socioeconômicos da paralisação de atividades minerárias, permitindo uma compreensão aprofundada das percepções e experiências dos atores envolvidos. A natureza aplicada do estudo visou a proposição de estratégias de mitigação, contribuindo diretamente para o fortalecimento da governança territorial e a redução de vulnerabilidades em contextos de dependência econômica da mineração.

O estudo foi desenvolvido no município de Anchieta, no estado do Espírito Santo, Brasil. O contexto empírico abrangeu as comunidades situadas no entorno de uma unidade de beneficiamento de minério de ferro, cujas operações foram temporariamente suspensas após o rompimento da barragem de Fundão, ocorrido em 2015. Embora o evento de 2015 tenha sido o gatilho para a interrupção, o foco da pesquisa não se concentrou na análise do desastre ambiental em si, mas sim nos riscos sociais e nas vulnerabilidades territoriais decorrentes da paralisação das atividades minerárias e de cenários de encerramento de operações.

A unidade de análise deste trabalho foram os riscos sociais associados à interrupção das operações minerárias, as vulnerabilidades socioeconômicas e institucionais do território, e as estratégias de mitigação para esses riscos. O período de referência para a coleta de dados e análise das percepções dos participantes abrangeu o período pós-2015, quando a paralisação das atividades minerárias gerou impactos significativos, até o momento da realização da pesquisa, buscando compreender as repercussões e a capacidade de resposta local ao longo do tempo.

A população de interesse para este estudo foi composta por atores locais diretamente vinculados às dinâmicas socioeconômicas do território de Anchieta, Espírito Santo. A seleção dos participantes ocorreu por amostragem intencional, buscando contemplar uma diversidade de perspectivas sobre os impactos da paralisação minerária. Foram entrevistados dez atores locais, incluindo dois representantes do poder público municipal, três empresários atuantes na economia local e cinco moradores das comunidades situadas no entorno da unidade de beneficiamento, garantindo uma visão abrangente dos diferentes segmentos sociais afetados.

A coleta de dados primários foi realizada por meio da aplicação de entrevistas semiestruturadas, cujo roteiro completo está disponível no Apêndice deste documento. O objetivo principal das entrevistas foi captar as percepções dos diferentes grupos sociais sobre os impactos da paralisação das atividades minerárias e os riscos sociais associados a eventuais cenários de interrupção ou encerramento definitivo das operações. As entrevistas foram conduzidas diretamente com os participantes, permitindo aprofundar qualitativamente as informações e explorar nuances das experiências e opiniões.

O instrumento de pesquisa foi cuidadosamente estruturado em blocos temáticos para garantir a abrangência e a consistência da coleta. Os blocos incluíram questões sobre o perfil dos participantes, suas percepções sobre os impactos socioeconômicos da paralisação das atividades, as mudanças na dinâmica territorial e as expectativas quanto ao futuro da atividade minerária na região. As perguntas abordaram temas como efeitos sobre emprego, comércio, serviços, agricultura, turismo, circulação populacional, conflitos sociais, comunicação institucional e capacidade de resposta do poder público. O roteiro foi desenvolvido e organizado por meio da plataforma Microsoft Forms, o que facilitou a padronização das perguntas, o registro estruturado das respostas e o armazenamento seguro das informações coletadas.

A execução da pesquisa foi organizada em três etapas principais e sequenciais. Primeiramente, realizou-se a identificação dos riscos sociais, que consistiu em mapear e sistematizar os potenciais impactos negativos. Em seguida, procedeu-se à avaliação desses riscos, analisando sua probabilidade de ocorrência e impacto potencial. Por fim, a etapa de gestão dos riscos sociais envolveu a proposição de estratégias de mitigação e prevenção, utilizando ferramentas analíticas específicas para estruturar as relações entre causas, eventos e consequências, visando aprimorar a capacidade de resposta territorial.

A identificação dos riscos sociais foi realizada a partir da interpretação das respostas coletadas nas entrevistas, buscando traduzir as percepções dos atores locais em categorias analíticas de risco social. As respostas obtidas foram sistematizadas e analisadas qualitativamente, permitindo identificar padrões recorrentes e mapear os principais riscos sociais associados à paralisação das atividades minerárias. Como complemento, consultaram-se referências bibliográficas especializadas sobre impactos sociais da mineração e experiências prévias do autor em projetos de gestão de riscos sociais em operações minerárias no Brasil, articulando dados empíricos, literatura e conhecimento prático.

Após a identificação, os riscos sociais foram avaliados à luz das diretrizes estabelecidas pela ABNT NBR ISO 31010 (ABNT, 2012) e dos princípios de gestão de riscos descritos no guia Project Management Body of Knowledge (PMI, 2021). Essa etapa buscou estimar a probabilidade de ocorrência de cada evento de risco e seu impacto potencial. A probabilidade foi entendida como a chance de materialização do evento no contexto territorial, enquanto o impacto potencial foi compreendido como a magnitude das consequências socioeconômicas, institucionais ou simbólicas associadas à sua ocorrência.

Ambas as dimensões de avaliação, probabilidade e impacto, foram expressas em uma escala qualitativa de três níveis: Baixo, Médio e Alto. A atribuição desses valores resultou da combinação do julgamento analítico do autor, fundamentado nas percepções coletadas junto aos atores locais, e dos critérios metodológicos estabelecidos pelos referenciais normativos adotados. A análise foi conduzida em duas etapas complementares: a primeira avaliou o risco inerente, antes da consideração de mecanismos de controle, e a segunda estimou o risco residual, após a incorporação de mecanismos institucionais, sociais ou econômicos existentes no território.

Para a aplicação da matriz de avaliação, foram definidos critérios descritivos detalhados para cada nível das duas dimensões de análise, probabilidade e impacto. Esses critérios permitiram uma classificação consistente e objetiva dos riscos sociais identificados, servindo como base para a compreensão da criticidade de cada risco no contexto do estudo. A Tabela 1 apresenta os critérios de classificação de probabilidade e impacto utilizados nesta pesquisa, conforme estabelecido pela ABNT NBR ISO 31010.

Tabela 1. Critérios de classificação de probabilidade e impacto

Fonte: Elaborado pelo autor de acordo com a ABNT NBR ISO 31010

A combinação das duas dimensões de análise, probabilidade e impacto, juntamente com a consideração dos controles existentes, permitiu a categorização dos riscos em cinco níveis de criticidade: Muito Baixo, Baixo, Médio, Alto e Muito Alto. Essa categorização foi fundamental para priorizar os riscos que demandavam maior atenção e estratégias de intervenção. A matriz de probabilidade e impacto, que ilustra a combinação dessas dimensões e os níveis de criticidade resultantes, é apresentada na Figura 1, Matriz de probabilidade e impacto.

A gestão dos riscos sociais identificados e avaliados foi estruturada com o suporte da ferramenta de Análise Bow Tie. Essa metodologia, amplamente empregada em processos de gestão de riscos, permite representar graficamente a dinâmica de ocorrência de eventos críticos e os mecanismos disponíveis para sua prevenção ou mitigação. A Análise Bow Tie facilita a visualização integrada das relações entre as causas de um risco, o evento central, suas consequências e as barreiras preventivas e mitigadoras, oferecendo um panorama sistêmico para a tomada de decisão.

A classificação dos elementos representados no diagrama Bow Tie, incluindo causas, consequências e possíveis medidas de prevenção e mitigação, foi realizada com base na interpretação dos dados obtidos na pesquisa de campo e na análise das percepções dos atores locais entrevistados. Essa abordagem permitiu estruturar de forma sistemática os riscos sociais identificados, evidenciando as relações entre fatores causais, vulnerabilidades territoriais e possíveis estratégias de resposta. A Figura 2, Representação do modelo Bow Tie, ilustra esquematicamente o fluxo de um evento de risco segundo a lógica dessa ferramenta, com causas à esquerda, o evento central, e consequências à direita, separadas por medidas preventivas e mitigadoras.

O modelo Bow Tie permitiu mapear de forma clara tanto as causas potenciais quanto as consequências de cada risco social, associando a elas medidas preventivas destinadas a reduzir a probabilidade de ocorrência e ações de mitigação para diminuir a gravidade dos impactos. A principal finalidade dessa ferramenta foi identificar pontos críticos de controle e estruturar planos de ação alinhados a cada etapa do processo de gestão de riscos, promovendo uma abordagem integrada e proativa para lidar com as incertezas em cenários de transição minerária.

A pesquisa apresenta como principal limitação o caráter inferencial do mapeamento dos controles existentes no território, que não foi objeto de um levantamento sistemático independente. Essa abordagem, embora necessária devido às restrições do estudo, implica que a estimativa do risco residual foi baseada em percepções e referências da literatura, e não em uma verificação exaustiva de todos os mecanismos de resposta. Essa limitação deve ser considerada na interpretação dos níveis de risco residual apresentados, pois pode influenciar a precisão da avaliação da capacidade institucional e territorial de lidar com a transição.

3. Resultados e Discussão

A etapa de identificação dos riscos sociais, conduzida por meio de entrevistas semiestruturadas com dez atores locais em Anchieta, Espírito Santo, revelou um panorama complexo de vulnerabilidades socioeconômicas e institucionais. A amostra intencional, composta por representantes do poder público municipal, empresários locais e moradores das comunidades adjacentes à unidade de beneficiamento de minério de ferro, garantiu uma diversidade de perspectivas essenciais para a compreensão multifacetada dos impactos da paralisação minerária. A forte conexão dos participantes com o território conferiu robustez às informações coletadas, permitindo projeções mais acuradas sobre os riscos futuros. Os representantes do poder público, com sua visão estratégica sobre a gestão territorial e as políticas públicas, forneceram insights cruciais sobre a capacidade de resposta institucional. Os empresários, diretamente afetados pelas flutuações da economia minerária, trouxeram a dimensão dos impactos nas cadeias produtivas e no comércio local. Por fim, os moradores, como a dimensão social mais diretamente impactada, expressaram percepções que transcenderam os aspectos econômicos, abrangendo a qualidade de vida, as relações comunitárias e o vínculo simbólico com o território. Essa triangulação de perspectivas foi fundamental para a identificação e aprofundamento dos oito riscos sociais prioritários.

A análise integrada das entrevistas, complementada por vasta literatura especializada e pela experiência prévia do autor em gestão de riscos sociais em operações minerárias, permitiu a identificação de oito riscos sociais primários associados a um cenário de nova paralisação ou encerramento definitivo das atividades minerárias em Anchieta. Estes riscos são: (i) desemprego estrutural; (ii) retração do comércio; (iii) redução da arrecadação municipal; (iv) evasão populacional; (v) fragilidade institucional; (vi) impacto no turismo; (vii) instabilidade social; e (viii) dependência econômica. Cada um desses riscos foi subsequentemente avaliado quanto à sua criticidade inerente e residual, oferecendo uma compreensão aprofundada das vulnerabilidades do território e da eficácia dos mecanismos de controle existentes. A criticidade inerente reflete o risco antes da consideração de quaisquer medidas de controle, enquanto a criticidade residual avalia o risco remanescente após a aplicação desses mecanismos, conforme as diretrizes da ABNT NBR ISO 31010 (ABNT, 2012) e do PMBOK (PMI, 2021). Essa distinção é crucial para identificar as lacunas na capacidade de resposta local e para direcionar a proposição de estratégias de mitigação eficazes.

O desemprego estrutural e a consequente perda de renda emergiram como o risco social mais crítico e de maior abrangência no território de Anchieta. As percepções dos entrevistados revelaram uma persistente e acentuada dependência da economia local em relação aos empregos, diretos e indiretos, gerados pela atividade minerária. Desde a paralisação de 2015, o município não conseguiu desenvolver alternativas produtivas robustas o suficiente para absorver a mão de obra em um novo cenário de interrupção. Um representante do poder público municipal estimou que a taxa de desemprego atingiu alarmantes 24% da população durante a paralisação anterior, um dado que sublinha a magnitude do impacto esperado em caso de uma nova interrupção. Este achado está em plena consonância com a literatura sobre territórios minerários, que consistentemente aponta para o desemprego estrutural como uma das consequências mais severas e de difícil reversão em economias locais pouco diversificadas após a interrupção de operações extrativas (Sánchez, 2011; Bainton; Holcombe, 2018). A experiência em Minas Gerais, no planejamento de fechamento de minas, também identificou o desemprego como um risco central, especialmente em municípios com poucas opções de diversificação econômica. A ausência de programas de requalificação profissional ou de políticas ativas de emprego eficazes no território justifica a classificação da criticidade inerente desse risco como Muito Alto. Embora existam mecanismos de proteção social de âmbito federal, como o seguro-desemprego, e a possibilidade de iniciativas pontuais de requalificação por parte da empresa mineradora, estes apenas reduzem o risco para o nível Alto no cenário residual, sem eliminá-lo. Isso se deve ao grande volume de trabalhadores potencialmente afetados e à limitada capacidade de absorção do mercado de trabalho local. A implicação prática é a necessidade urgente de um planejamento de descomissionamento que inclua programas de requalificação profissional iniciados *antes* do encerramento, incentivos à diversificação econômica local durante a fase operacional e um engajamento proativo com o poder público para estruturar alternativas produtivas. A inação nesse campo perpetua a vulnerabilidade e a dependência, tornando o território refém das flutuações do setor minerário.

A retração do comércio e dos serviços, juntamente com o colapso das cadeias produtivas locais, constitui uma consequência direta e inevitável do desemprego e da perda de renda em um cenário de paralisação ou encerramento das atividades minerárias. As entrevistas confirmaram que esse padrão já foi vivenciado durante a paralisação de 2015, resultando no fechamento de estabelecimentos, queda acentuada no faturamento e uma drástica redução no fluxo de consumidores. Empresários entrevistados destacaram o encerramento de empresas que dependiam exclusivamente da unidade de beneficiamento como fornecedoras, o que evidencia a persistência de cadeias produtivas altamente vulneráveis à dependência de um único demandante. Este fenômeno é amplamente documentado na literatura como um efeito multiplicador negativo da paralisação minerária sobre as economias locais (Sánchez, 2011; Marais, 2013), e foi igualmente observado em estudos de referência em Minas Gerais, onde o enfraquecimento do comércio local foi um dos impactos mais imediatos da transição. A ausência de mecanismos de suporte específicos para o setor comercial e a manutenção da estrutura de dependência econômica justificam a classificação da criticidade inerente como Alta, que se mantém no nível residual devido à falta de instrumentos estruturados de resposta. Para mitigar este risco, medidas preventivas devem focar no estímulo à diversificação da clientela dos estabelecimentos comerciais durante a fase operacional, no desenvolvimento de cadeias produtivas alternativas à mineração, no fomento ao turismo como vetor de demanda independente e na articulação entre empresa, poder público e setor empresarial para um planejamento de transição robusto. Em caso de materialização, as consequências incluem a perda de infraestrutura comercial, redução da atratividade territorial para novos investimentos, aprofundamento do desemprego no setor de serviços e queda na arrecadação municipal. As medidas de mitigação propostas envolvem linhas de crédito emergenciais, programas de reconversão produtiva para empresas dependentes da mineração, estímulo ao consumo local e apoio técnico e gerencial a estabelecimentos em risco de fechamento. A diversificação das cadeias produtivas locais é, portanto, uma estratégia preventiva de alto impacto, reconhecida por reduzir a vulnerabilidade do setor comercial em territórios minerários (Marais, 2013; ICMM, 2025).

A redução da arrecadação municipal em um cenário de nova paralisação ou encerramento das operações minerárias representa uma ameaça existencial à sustentabilidade financeira do poder público local. O representante do poder público entrevistado enfatizou a forte dependência da arrecadação municipal dos tributos gerados pela atividade minerária, especialmente o Imposto Sobre Serviços (ISS). Uma nova interrupção teria efeitos diretos e severos sobre a capacidade de investimento do município e a oferta de serviços públicos essenciais à população. Essa percepção é corroborada por evidências empíricas de contextos similares, como o estudo sobre o fechamento de minas na região dos campos auríferos do Free State, na África do Sul, que demonstrou como a interrupção das operações minerárias comprometeu gravemente a capacidade financeira dos governos locais, resultando na redução do investimento em infraestrutura e serviços públicos e aprofundando as vulnerabilidades socioeconômicas do território (Marais, 2013). Embora a existência de transferências constitucionais, como o Fundo de Participação dos Municípios (FPM) e a Compensação Financeira pela Exploração Mineral (CFEM), atenue parcialmente esse risco, ela não o elimina. Isso justifica a classificação da criticidade como Média tanto no nível inerente quanto no residual. A dependência excessiva de uma única fonte de receita fiscal expõe o município a choques econômicos severos, comprometendo sua autonomia e capacidade de planejamento de longo prazo. A implicação prática é a necessidade de desenvolver estratégias de diversificação da base tributária municipal, buscando fontes de receita alternativas e menos voláteis. Isso pode incluir o fomento a novos setores econômicos que gerem impostos sobre outras atividades, a revisão de políticas fiscais para atrair investimentos não-minerários e a busca por parcerias com esferas governamentais superiores para garantir um fluxo de recursos mais estável durante períodos de transição.

A evasão populacional e a migração configuram um risco prospectivo de grande relevância em um cenário de encerramento definitivo das atividades minerárias. Os entrevistados foram unânimes em prever a saída de pessoas do município, com alguns expressando a intenção explícita de migrar em busca de oportunidades. Este risco possui um caráter cumulativo e retroalimentador: a perda da população economicamente ativa aprofunda a retração econômica, diminui a base tributária municipal e fragiliza ainda mais o tecido social do território. A literatura sobre fechamento de minas documenta que processos de encerramento de operações em territórios dependentes frequentemente resultam em emigração significativa, especialmente de população jovem e economicamente ativa, com efeitos duradouros sobre a coesão comunitária e o desenvolvimento local (Bainton; Holcombe, 2018). A ausência de alternativas produtivas capazes de reter a população e a inexistência de políticas municipais voltadas à fixação territorial indicam que os mecanismos de contenção disponíveis seriam insuficientes diante da magnitude de um encerramento permanente. A criticidade inerente foi classificada como Média, e a residual como Baixa, refletindo a capacidade parcial de contenção exercida pelos vínculos territoriais e familiares. Contudo, essa capacidade tende a diminuir progressivamente à medida que a perspectiva de retomada das operações se torna menos provável, o que pode levar a um aumento da migração em longo prazo. As implicações práticas incluem a necessidade de políticas de desenvolvimento regional que criem oportunidades de emprego e renda diversificadas, programas de atração e retenção de talentos, e investimentos em infraestrutura social e serviços que melhorem a qualidade de vida e o senso de pertencimento, incentivando a permanência da população.

A fragilidade institucional e a ausência de planejamento referem-se à limitada capacidade do poder público municipal de antecipar, planejar e responder aos impactos de um eventual novo cenário de paralisação ou encerramento das atividades minerárias. Os entrevistados apontaram que a prefeitura concentra excessivamente sua estratégia de desenvolvimento na unidade de beneficiamento, sem desenvolver alternativas estruturantes para a economia local. Um dos participantes relatou que essa dependência estratégica já resultou em perda concreta de oportunidade de diversificação econômica, como a atração de uma refinaria para outro município que acabou não se concretizando em Anchieta. Outro entrevistado destacou que, apesar do reconhecimento da inevitabilidade do encerramento da mina no longo prazo, nem a população nem o poder público demonstram preocupação ou iniciativa concreta de planejamento para esse cenário. A literatura corrobora que governos locais em territórios minerários frequentemente carecem de capacidade institucional para se engajar em processos de transição, e que a ausência de articulação entre planos municipais e planos sociais das mineradoras aprofunda as vulnerabilidades territoriais (Marais, 2013; Bainton; Holcombe, 2018). A experiência prévia em Minas Gerais reforçou esse padrão, identificando a desmobilização institucional e a fragilidade no planejamento de legado como causas centrais dos riscos sociais em contextos de fechamento. Esse risco foi classificado como Baixo tanto no nível inerente quanto no residual, refletindo seu caráter estrutural e de materialização mais lenta, mas sua relevância como fator causal dos demais riscos não deve ser subestimada. A implicação prática é a urgência de fortalecer a governança territorial, promovendo a capacitação de gestores públicos, a criação de planos de desenvolvimento de longo prazo que contemplem a diversificação econômica e a transição pós-mineração, e o estabelecimento de canais de diálogo e colaboração efetivos entre a empresa, o poder público e a sociedade civil.

O impacto no turismo em um cenário de nova paralisação tende a ser predominantemente indireto, associado ao fechamento de estabelecimentos comerciais, à queda no turismo corporativo e a eventuais efeitos negativos de imagem sobre o destino. As entrevistas revelaram que o setor demonstrou uma notável capacidade de reorganização após a paralisação de 2015, com alguns atores identificando na ausência da unidade de beneficiamento uma oportunidade para o fortalecimento do turismo de lazer. No entanto, entrevistados do setor apontaram que o turismo corporativo ainda depende significativamente da movimentação gerada pela atividade minerária, o que representa uma vulnerabilidade persistente. O caráter predominantemente conjuntural desse impacto e a capacidade de recuperação demonstrada pelo setor justificam a classificação como Baixo no nível inerente e Muito Baixo no residual, considerando as iniciativas locais de diversificação turística já em curso. Embora o turismo de lazer tenha mostrado resiliência, a dependência do turismo corporativo ligado à mineração ainda é um ponto fraco. A literatura sugere que a diversificação econômica é crucial para a resiliência de comunidades mineradoras (Limpitlaw, 2004), e o turismo pode ser um vetor importante, desde que haja um planejamento estratégico e investimentos adequados. As implicações práticas incluem o desenvolvimento de um plano estratégico de turismo que promova a diversificação da oferta, o marketing de Anchieta como destino de lazer independente da mineração, e o investimento em infraestrutura turística e capacitação de mão de obra local para atender a esse novo perfil de demanda. É fundamental que o poder público e os empresários locais colaborem para criar um ambiente favorável ao crescimento do turismo sustentável, reduzindo a dependência do fluxo de visitantes gerado pela atividade minerária.

A instabilidade social e a deterioração da qualidade de vida constituem um risco de natureza difusa, cujos efeitos se distribuem por múltiplas dimensões do bem-estar coletivo. Em um cenário de nova paralisação, espera-se a recorrência dos impactos psicossociais observados em 2015, como queda da autoestima, aumento da insegurança, deterioração das condições de trabalho e fragilização das relações comunitárias. O representante do poder público destacou que o impacto socioeconômico anterior levou parte da população a aceitar qualquer emprego disponível, indicando uma deterioração das condições de trabalho e de renda que pode se repetir e se aprofundar em um novo cenário de crise. A literatura aponta que processos de interrupção de atividades minerárias frequentemente produzem efeitos sobre a coesão social e o bem-estar coletivo que se prolongam além da retomada econômica (Sánchez, 2011; Bainton; Holcombe, 2018). A experiência prévia em Minas Gerais corroborou essa perspectiva, tendo identificado a perda de confiança nas instituições e o aumento de conflitos sociais como consequências recorrentes em territórios em transição minerária. A ausência de mecanismos formais de suporte psicossocial no território e a inexistência de estratégias preventivas para esse tipo de impacto mantêm esse risco em nível Alto tanto no inerente quanto no residual. As causas identificadas para a instabilidade social incluem o impacto psicossocial do desemprego e da incerteza sobre o futuro, a ausência de mecanismos formais de suporte psicossocial, falhas na comunicação institucional, percepção de abandono pela empresa e pelo poder público, e a fragilização das relações de confiança entre os atores locais. As medidas preventivas propostas incluem comunicação transparente e estruturada sobre o descomissionamento, engajamento ativo das comunidades no planejamento da transição, manutenção de programas sociais da empresa e fortalecimento das redes comunitárias. Em caso de materialização, as consequências esperadas são aumento de conflitos, insegurança e violência, queda da autoestima e indicadores de saúde mental, enfraquecimento do tecido social e perda do vínculo simbólico com o território. As medidas de mitigação incluem implantação de serviços de apoio psicossocial, criação de canais de diálogo e resolução de conflitos, monitoramento contínuo dos indicadores de bem-estar social e articulação com serviços públicos de saúde e assistência social. A dimensão psicossocial é frequentemente negligenciada, mas é crucial para a resiliência territorial (Marais, 2013; Bainton; Holcombe, 2018).

A dependência econômica estrutural em relação à mineração constitui o fator transversal que amplifica todos os demais riscos identificados e representa o principal obstáculo à resiliência do território em cenários de transição. As entrevistas revelaram que, apesar da experiência da paralisação de 2015, a economia local permanece fortemente ancorada na atividade minerária, sem que iniciativas concretas de diversificação econômica tenham sido implementadas no intervalo entre aquela paralisação e o momento atual. Entrevistados identificaram alternativas potenciais, como o estímulo ao turismo, o aproveitamento do porto para recebimento de navios de cruzeiro e a criação de polos comerciais de pequeno porte, mas reconheceram a ausência de planejamento e iniciativa institucional para concretizá-las. A literatura destaca que o planejamento para o fechamento de minas deve ser concebido como parte integrante do ciclo de vida do empreendimento, e não como etapa terminal, justamente para evitar que a dependência econômica estrutural se converta em vulnerabilidade irreversível no momento do encerramento (Limpitlaw, 2004; Bainton; Holcombe, 2018). Estudos empíricos em territórios minerários em declínio indicam que o crescimento econômico gerado pela mineração frequentemente cega os gestores locais para a necessidade de planejar o declínio, criando dependências materiais e institucionais que tornam as estratégias de diversificação progressivamente mais difíceis de implementar (Marais, 2013). A inexistência de um plano estruturado de diversificação econômica no município, associada à baixa percepção de urgência por parte dos atores institucionais, mantém esse risco em nível Alto tanto no inerente quanto no residual. As causas incluem o histórico de desenvolvimento econômico centrado na mineração, a ausência de planejamento municipal para diversificação, a baixa percepção de urgência dos atores institucionais, a infraestrutura e mão de obra orientadas para a mineração, e a dependência da arrecadação municipal dos tributos minerários. As medidas preventivas propostas incluem a elaboração de um plano municipal de diversificação econômica de longo prazo, investimento em infraestrutura de apoio a setores alternativos, aproveitamento de ativos subutilizados, formação de governança territorial tripartite e atração de novos investimentos produtivos durante a fase operacional. Em caso de materialização, as consequências esperadas são colapso da arrecadação municipal, redução da oferta de serviços públicos, aprofundamento do desemprego estrutural, êxodo populacional e fragilização institucional. As medidas de mitigação compreendem a implementação emergencial de políticas de desenvolvimento econômico local, busca de apoio técnico e financeiro estadual e federal, estímulo ao empreendedorismo local e reconversão de trabalhadores e empresas para setores alternativos. A superação da dependência econômica exige intervenções de longo prazo e coordenação entre empresa, poder público e sociedade civil (ICMM, 2025).

A Tabela 2 sintetiza a classificação de criticidade inerente e residual dos oito riscos sociais identificados, oferecendo uma visão consolidada da vulnerabilidade do território de Anchieta frente a cenários de paralisação ou encerramento das atividades minerárias.

Tabela 2. Matriz de criticidade

Fonte: Resultados originais da pesquisa

Conforme apresentado na Tabela 2, os riscos de desemprego estrutural, retração do comércio, instabilidade social e dependência econômica foram classificados nos níveis Alto ou Muito Alto no nível residual, indicando a necessidade de intervenções prioritárias e estruturadas. Esses riscos representam os maiores potenciais de impacto sobre o território e as maiores probabilidades de ocorrência, mesmo após a consideração dos mecanismos de controle existentes. A criticidade residual elevada para esses riscos sublinha a insuficiência das respostas institucionais e sociais atualmente disponíveis no município para lidar com a transição pós-mineração. A priorização desses quatro riscos para a etapa subsequente de gestão, com a estruturação de diagramas Bow Tie e a proposição de estratégias de mitigação detalhadas, reflete a urgência e a complexidade dos desafios enfrentados por Anchieta. A análise da Tabela 2 revela que, embora alguns riscos, como evasão populacional e impacto no turismo, apresentem criticidade residual mais baixa devido a fatores como vínculos territoriais e iniciativas locais de diversificação, os riscos centrais que afetam a estrutura socioeconômica e a coesão social permanecem em patamares preocupantes. Isso reforça a necessidade de uma abordagem integrada e proativa, que não se limite a respostas reativas, mas que antecipe os impactos e construa resiliência de longo prazo.

Para cada risco prioritário, foram identificadas as causas potenciais, as medidas preventivas destinadas a reduzir a probabilidade de ocorrência, as consequências esperadas em caso de materialização e as medidas de mitigação destinadas a reduzir a gravidade dos impactos. Os elementos representados nos diagramas Bow Tie foram estruturados a partir da interpretação dos dados obtidos na pesquisa de campo, complementada pelas referências da literatura especializada e pelos aprendizados metodológicos provenientes da experiência prévia em contexto de fechamento de mina em Minas Gerais.

O desemprego estrutural, como risco prioritário, foi detalhadamente analisado por meio do diagrama Bow Tie. O evento central de risco é a perda massiva de postos de trabalho diretos e indiretos associados à atividade minerária em cenário de nova paralisação ou encerramento definitivo das operações.

Tabela 3. Bow Tie 1 – Desemprego Estrutural

Fonte: Resultados originais da pesquisa

As causas identificadas para o desemprego estrutural, conforme detalhado na Tabela 3, são multifacetadas e interligadas. O encerramento ou paralisação prolongada das operações minerárias é a causa primária e mais evidente, desencadeando uma cascata de impactos. A baixa diversificação da economia local é um fator agravante, pois a ausência de setores alternativos robustos impede a absorção da mão de obra deslocada. Essa vulnerabilidade é intensificada pela dependência de empresas terceirizadas que operam exclusivamente como fornecedoras da unidade de beneficiamento, tornando-as igualmente suscetíveis à interrupção das atividades minerárias. Por fim, a ausência de políticas ativas de emprego no município, como programas de requalificação ou incentivos à contratação, contribui para a persistência do desemprego.

As medidas preventivas propostas para o desemprego estrutural, visando reduzir a probabilidade de sua ocorrência, incluem o planejamento antecipado do descomissionamento com uma análise aprofundada dos impactos sobre o emprego. Este planejamento deve ser iniciado nas fases iniciais do empreendimento, permitindo tempo hábil para a implementação de programas de requalificação profissional antes do encerramento. A literatura enfatiza que intervenções iniciadas durante a fase operacional são significativamente mais eficazes do que as reativas, pois oferecem maior tempo para requalificação e articulação com setores econômicos alternativos (Marais, 2013; ICMM, 2025). O incentivo à diversificação econômica local durante a fase operacional é outra medida crucial, criando novas oportunidades de emprego e reduzindo a dependência da mineração. Por fim, o engajamento antecipado com o poder público para estruturação de alternativas produtivas é fundamental para garantir a coordenação e o suporte institucional necessários.

Em caso de materialização do evento de desemprego massivo, as consequências esperadas são severas e abrangentes. O aumento da vulnerabilidade econômica das famílias é uma das mais diretas, com a perda de renda comprometendo a subsistência e a qualidade de vida. A retração do consumo e do comércio local é uma consequência imediata, gerando um ciclo vicioso de declínio econômico. A evasão populacional e a migração em busca de emprego são resultados esperados, especialmente da população jovem e economicamente ativa, o que fragiliza ainda mais o tecido social e a base tributária municipal. Por fim, a deterioração da qualidade de vida e o aumento da instabilidade social, com potenciais conflitos e problemas de saúde mental, completam o quadro de impactos negativos.

As medidas de mitigação propostas, destinadas a reduzir a gravidade desses impactos caso o desemprego estrutural se materialize, incluem a implementação de programas de transição de renda para trabalhadores afetados, oferecendo um suporte financeiro temporário. A articulação com agências de emprego e instituições de capacitação profissional é vital para facilitar a recolocação e a requalificação dos trabalhadores. O apoio à criação de pequenos negócios e cooperativas locais pode gerar novas oportunidades de emprego e renda, promovendo o empreendedorismo e a autonomia econômica. Por fim, o acionamento de mecanismos de proteção social federais, como o seguro-desemprego, é essencial para fornecer uma rede de segurança mínima aos trabalhadores desligados. O planejamento antecipado das estratégias de requalificação profissional é apontado como condição crítica para a redução do impacto do desemprego em territórios minerários, uma vez que a capacidade de absorção do mercado local raramente é suficiente para acomodar o volume de trabalhadores desligados no momento do encerramento das operações. Intervenções iniciadas durante a fase operacional tendem a ser significativamente mais eficazes do que aquelas implementadas de forma reativa após a materialização do risco, tanto pelo maior tempo disponível para requalificação quanto pela possibilidade de articulação com setores econômicos alternativos ainda em desenvolvimento (Marais, 2013; ICMM, 2025).

A análise Bow Tie permitiu estruturar de forma sistemática as relações entre causas, controles e consequências de cada risco prioritário. Os resultados revelam que as principais lacunas se concentram na dimensão preventiva, ou seja, nas ações que deveriam ser iniciadas durante a fase operacional do empreendimento, antes da materialização dos eventos de risco. Esse diagnóstico reforça a pertinência da incorporação da gestão de riscos sociais ao planejamento do descomissionamento desde as fases iniciais do ciclo de vida minerário, tema abordado nas considerações finais deste trabalho. A ausência de um planejamento proativo e de mecanismos de diversificação econômica e social durante a fase operacional é a principal responsável pela alta criticidade residual dos riscos identificados. A dependência econômica estrutural, em particular, revelou-se o fator transversal de maior relevância, por amplificar todos os demais riscos identificados e por permanecer sem resposta institucional concreta mesmo após a experiência da paralisação de 2015. A superação dessa dependência exige intervenções de longo prazo que envolvam simultaneamente a empresa, o poder público e a sociedade civil. Boas práticas internacionais indicam que a construção de legados socioeconômicos sustentáveis depende da integração do planejamento da transição ao ciclo de vida do empreendimento desde suas fases iniciais, da identificação antecipada de vocações econômicas alternativas e do desenvolvimento de capacidades institucionais locais para a gestão do processo de mudança (ICMM, 2025). Estudos de caso em regiões minerárias em declínio reforçam que a dependência econômica estrutural raramente é superada sem alguma forma de intervenção coordenada entre empresa, poder público e comunidade, e que a ausência dessa coordenação tende a perpetuar ciclos de vulnerabilidade mesmo após o encerramento das operações (Marais, 2013; Bainton; Holcombe, 2018). No contexto analisado, a ausência dessas condições representa o principal desafio para a redução desse risco a níveis gerenciáveis, tornando urgente a construção de uma agenda territorial de diversificação econômica que não dependa exclusivamente da iniciativa da empresa mineradora.

Os resultados obtidos evidenciam que o território de Anchieta-ES apresenta vulnerabilidades socioeconômicas significativas em cenários de nova paralisação ou encerramento definitivo das atividades minerárias. Quatro riscos foram classificados em nível residual Alto ou Muito Alto, e a maioria deles não conta com mecanismos estruturados de resposta. A análise Bow Tie permitiu estruturar de forma sistemática as relações entre causas, controles e consequências de cada risco prioritário. Os resultados revelam que as principais lacunas se concentram na dimensão preventiva, ou seja, nas ações que deveriam ser iniciadas durante a fase operacional do empreendimento, antes da materialização dos eventos de risco. Esse diagnóstico reforça a pertinência da incorporação da gestão de riscos sociais ao planejamento do descomissionamento desde as fases iniciais do ciclo de vida minerário, tema abordado nas considerações finais deste trabalho.

4. Conclusão

Conclui-se que o objetivo foi atingido, uma vez que o presente trabalho identificou, analisou e propôs estratégias de mitigação para os riscos sociais decorrentes da interrupção de operações minerárias no município de Anchieta-ES. A pesquisa revelou oito riscos sociais, dos quais o desemprego estrutural, a retração do comércio e dos serviços, a instabilidade social e a dependência econômica estrutural foram classificados com criticidade residual Alta ou Muito Alta. A aplicação da ferramenta Bow Tie demonstrou ser eficaz para estruturar as relações entre causas, controles e consequências, evidenciando a necessidade urgente de intervenções preventivas e proativas, iniciadas ainda na fase operacional do empreendimento, para fortalecer a governança territorial e reduzir as vulnerabilidades socioeconômicas.

Contudo, o estudo apresenta limitações importantes, como o caráter inferencial do mapeamento dos controles existentes, que não foi objeto de levantamento sistemático independente, podendo afetar a precisão da estimativa do risco residual. Adicionalmente, a amostra de entrevistados foi restrita a um único município, o que limita a generalização dos resultados. Para estudos futuros, sugere-se aprofundar a análise dos mecanismos institucionais de resposta por meio de pesquisa documental e entrevistas específicas. Recomenda-se também a ampliação da amostra para outros municípios mineradores em contextos similares, a fim de validar e refinar as estratégias propostas, contribuindo para uma compreensão mais abrangente da gestão de riscos sociais no descomissionamento de minas.

Referências Bibliográficas

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Bainton, N.; Holcombe, S. 2018. A critical review of the social aspects of mine closure. Resources Policy, 59, 468–478.

International Council on Mining & Metals [ICMM]. 2025. Integrated Mine Closure: Good Practice Guide, 3rd Edition. Disponível em: <https://www.icmm.com/website/publications/pdfs/environmental-stewardship/2025/guidance_mine-closure_update.pdf?cb=95109>. Acesso em: 8 jun. 2025.

Leão, R; Rabelo, R. 2023. A Extensão da cadeia produtiva da economia mineral no PIB brasileiro. Ipea – Texto para Discussão (2950): 6-88

Limpitlaw, Daniel. 2004. Mine Closure as a Framework for Sustainable Development. Sustainable Development Practices on Mine Sites – Tools and Techniques 1(1): 1-11

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Milanez, B. 2017. Mineração, ambiente e sociedade: impactos complexos e simplificação da legislação. Boletim Regional, Urbano e Ambiental 16 (1): 93-102

Project Management Institute. 2021. A Guide to the Project Management Body of Knowledge (PMBOK Guide). 7ed.

Sánchez, L. E. 2011. Planejamento para o fechamento prematuro de minas. Revista Escola de Minas 64 (1): 117-124

Artigo oriundo de Trabalho de Conclusão de Curso da Especialização em Gestão de Projetos do MBA USP/Esalq

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