15 de septiembre de 2026
Gestión de Riesgos y Materialidad como Herramientas de Gobernanza Pública Municipal
Luciane Iracet Nuglisch Leães; Carlos Alberto dos Santos Silva
DOI: 10.22167/2675-6528-202602265
Artículo derivado de Trabajo de Fin de Curso (TCC), con contenido basado en el trabajo original del estudiante y adaptado al formato editorial de la Revista E&S con el apoyo de la herramienta ResumeAI, una solución de inteligencia artificial desarrollada por el Instituto Pecege para la síntesis y organización textual.
Resumen
La gestión pública municipal brasileña carecía de herramientas que integraran la percepción técnica de los servidores, las demandas de la población y la visión estratégica de los líderes políticos para orientar la asignación de recursos y la formulación de políticas. El trabajo adaptó el concepto de doble materialidad, originario del sector privado y de las normas IFRS S1 y S2, al contexto público, y propuso la Matriz de Materialidad Pública Cuatridimensional (MMP 4D). La investigación, de enfoque mixto (cuantitativo y cualitativo), se llevó a cabo en un municipio de gran tamaño del interior del estado de São Paulo y recopiló datos de servidores técnicos (N=23) mediante escala Likert aplicada a 16 temas de riesgo, de la población (N=209, de los cuales 33 eran consejeros municipales) mediante la elección de tres prioridades entre 12 temas, y de líderes gubernamentales (N=8) mediante cuestionario con escala Likert y viñetas de decisión. Los resultados revelaron un consenso absoluto en torno a la Salud y la Seguridad Hídrica como prioridades máximas, mientras que la Planificación Urbana y la Inseguridad Jurídica emergieron como riesgos invisibles, percibidos solo internamente. El análisis cualitativo identificó el descontrol patrimonial de más de 430 mil artículos como un riesgo operativo grave y negligenciado. La MMP 4D demostró capacidad para triangular percepciones divergentes y revelar brechas de percepción entre los grupos, constituyendo una herramienta viable para la planificación presupuestaria y el blindaje institucional de los municipios.
Palabras clave: cumplimiento; doble materialidad; ESG; ODS 16; sector público.
1. Introducción
Los municipios brasileños enfrentan una acumulación de presiones fiscales, sociales y ambientales para las cuales los modelos tradicionales de administración no fueron preparados. La Ley de Responsabilidad Fiscal (Brasil, 2000) estableció controles presupuestarios rigurosos, pero no garantizó la eficacia en la entrega de valor público ni la resiliencia institucional frente a crisis complejas. En contraste, el sector privado comenzó a adoptar marcos de gobernanza ambiental, social y corporativa (ESG) y el principio de doble materialidad, formalizados por las normas IFRS S1 y S2 del International Sustainability Standards Board (ISSB, 2023a, 2023b). Estas normas obligan a las organizaciones a identificar qué temas de sostenibilidad son relevantes tanto para el negocio como para la sociedad.
Sin embargo, trasladar esta lógica al sector público es un camino aún poco explorado por la literatura nacional. En el contexto municipal, la matriz de materialidad tradicionalmente utilizada por las corporaciones necesita ser reinterpretada. El beneficio da paso a la eficacia en la prestación de servicios esenciales, y los accionistas son sustituidos por ciudadanos y órganos de control (Matias-Pereira, 2022). La ISO 31000 (ABNT, 2018) proporciona principios para la gestión de riesgos aplicables a cualquier organización, mientras que la ISO 37301 (ABNT, 2021) regula los sistemas de cumplimiento que pueden adaptarse a la realidad pública. El Tribunal de Cuentas de la Unión (Brasil, 2014) ya recomienda la adopción de prácticas de gobernanza basadas en riesgos, y el Objetivo de Desarrollo Sostenible 16 (ONU, 2015) de la Agenda 2030 preconiza instituciones eficaces, responsables y transparentes en todos los niveles.
A pesar de estos avances normativos y de las recomendaciones existentes, pocos estudios han propuesto herramientas operativas que integren, de forma simultánea, la percepción técnica de los servidores, las prioridades de la población y la visión estratégica de los líderes políticos para orientar la asignación de recursos municipales. Esta brecha impide una gestión pública más transparente y eficaz, que logre equilibrar las demandas sociales con la capacidad de ejecución y las prioridades estratégicas, resultando en decisiones presupuestarias y de políticas públicas que pueden no reflejar la realidad multifacética del municipio.
Ante esta brecha, este trabajo tuvo como objetivo desarrollar y probar un modelo de Matriz de Materialidad Pública Cuatridimensional (MMP 4D) que trianguló la visión técnica de los servidores (Eje X), la percepción social de la población (Eje Y), la complejidad y el costo de las intervenciones (Eje Z) y el alineamiento político-estratégico de los liderazgos (Eje W), adaptando el concepto de doble materialidad a la gestión pública municipal de un municipio de gran porte del interior del estado de São Paulo.
2. Material y Métodos
La investigación adoptó un enfoque mixto, combinando métodos cuantitativos y cualitativos en un estudio de caso único, realizado en un municipio grande del interior del estado de São Paulo, con una población estimada superior a 400 mil habitantes. El diseño de la investigación se basó en la triangulación de datos de múltiples fuentes, siguiendo las directrices de la ISO 31000 (ABNT, 2018).
La investigación implicó la recopilación primaria de datos con seres humanos y siguió los preceptos éticos establecidos por la legislación brasileña. Todos los participantes de los tres grupos (servidores, líderes y población) recibieron y consintieron el Término de Consentimiento Libre e Informado (TCLE) antes de responder a los cuestionarios, siendo informados sobre los objetivos de la investigación, la voluntariedad de la participación y la garantía de anonimato. El Formulario de Direccionamiento Ético (FDE) fue completado y presentado según las directrices del MBA USP/ESALQ, resultando en la exención de apreciación por el Comité de Ética en Investigación (CEP), con encuadre en el artículo 1º, párrafo único, de la Resolución CNS n° 510/2016, en los incisos I (investigaciones de opinión pública con participantes no identificados) y VII (investigaciones que objetivan la profundización teórica de situaciones que emergen espontánea y contingentemente en la práctica profesional) (Brasil, 2016). El nombre del municipio no fue divulgado y los datos fueron tratados de forma agregada, sin identificación individual de los encuestados.
Durante la preparación de este trabajo, la autora utilizó herramientas de inteligencia artificial generativa Gemini (Google) y Claude (Anthropic) para auxilio en la revisión gramatical y ortográfica, organización estructural del texto, formato de tablas y gráficos, y generación de visualizaciones de datos. La recolección, análisis e interpretación de los datos primarios fueron realizadas integralmente por la investigadora, sin intervención de IA. Ninguna herramienta de IA fue utilizada para generar datos, elaborar análisis críticos o producir interpretaciones de los resultados.
La construcción de los 16 temas de riesgo excluyó deliberadamente la seguridad pública en el sentido estricto, anclándose en la delimitación de competencias constitucionales municipales. El núcleo del ODS 16 (Paz, Justicia e Instituciones Eficaces) fue incorporado a la Matriz de Materialidad Pública Cuatridimensional (MMP 4D) a través de los temas de Inseguridad Jurídica (T15) y Transparencia (T14).
Se aplicaron tres instrumentos distintos, dirigidos a grupos de interés de la gestión municipal. El primero, dirigido a servidores técnicos de carrera (N=23), consistió en un cuestionario electrónico con 16 temas de riesgo evaluados en una escala Likert de 1 (riesgo muy bajo) a 5 (riesgo muy alto), además de una pregunta abierta sobre riesgos operacionales no contemplados. La definición de las muestras intencionales de servidores y líderes se basó en el principio de saturación teórica, con la muestra de servidores (N=23) y líderes (N=8) superando el umbral de saturación temática (Guest et al., 2006). El segundo instrumento se dirigió a la población general y a consejeros municipales (N=209, siendo 33 consejeros), quienes seleccionaron tres prioridades entre 12 temas traducidos a lenguaje ciudadano. La normalización de las frecuencias de elección para la escala de 1 a 5 se realizó mediante el método de Borda adaptado. El tercer instrumento alcanzó a líderes gubernamentales en cargos de primer y segundo nivel (N=8), incluyendo los mismos 16 temas en escala Likert y tres viñetas de decisión que simularon dilemas reales de gobernabilidad, priorización presupuestaria e inseguridad jurídica. Los instrumentos de recolección utilizados se encuentran en los Apéndices A y B del TCC original.
Para viabilizar la participación de la población en el Eje Y, se desarrolló una Matriz de Equivalencia Semántica, denominada Modelo De-Para, que tradujo los 16 temas técnicos de riesgo, estructurados a partir de marcos globales de ESG (Global Reporting Initiative [GRI], Objetivos de Desarrollo Sostenible [ODS] y normas ISO), a un lenguaje ciudadano accesible. Esta tropicalización siguió tres etapas: (1) mapeo de las fuentes normativas internacionales y extracción de temas de riesgo aplicables; (2) filtrado por la competencia constitucional municipal; y (3) reescritura de cada tema técnico en lenguaje coloquial, preservando el núcleo semántico. La Tabla 1 presenta la correspondencia entre los temas técnicos y el lenguaje ciudadano utilizado en el cuestionario de la población. Los temas T13 (Planificación Urbana) no poseían correspondencia directa en el cuestionario ciudadano por su naturaleza estrictamente técnica, siendo evaluados solo en los instrumentos de servidores y líderes.
Tabla 1. Matriz de Equivalencia Semántica: traducción de los temas técnicos a lenguaje ciudadano
| Asunto técnico | Referencia normativa | Traducción ciudadana (cuestionario población) |
|---|---|---|
| T1/T2 – Ríos y Agua | GRI 303, 304 / ODS 6, 15 | Agua y Ríos: Evitar la falta de agua en el grifo y limpiar los ríos de la ciudad |
| T8 – Salud | GRI 403 / ODS 3 | Salud: Resolver falta de médicos, medicamentos y filas en los puestos |
| T7 – Educación | ODS 4 | Escuelas y Guarderías: Mejorar la estructura física y aumentar plazas |
| T5/T6 – Climatología | ODS 11, 13 | Inundaciones, Calor y Parques: Crear áreas verdes, reducir el calor y las inundaciones |
| T10/T16 – Economía | GRI 201 / ODS 8 | Empleo e Ingresos: Atraer empresas y generar oportunidades de trabajo |
| T12 – Movilidad | ODS 11 | Transporte y Tránsito: Mejorar autobuses, paradas y flujo |
| T3 – Residuos | GRI 306 / ODS 12 | Basura y Limpieza: Mejorar la recolección y limpieza de las calles |
| T14 – Transparencia | GRI 205 / ODS 16 | Transparencia y Honestidad: Combatir desvíos y privilegios |
| T15 – Cumplimiento | ISO 37301 / ODS 16 | Agilidad y Menos Burocracia: Desbloquear procesos y modernizar |
| T9 – Vivienda | ODS 11 | Vivienda: Resolver la falta de vivienda y urbanizar áreas irregulares |
| T4 – Energía | GRI 302 / ODS 7 | Energía e Iluminación: Reducir desperdicio y mejorar iluminación |
| T11 – Diversidad | GRI 405 / ODS 10 | Respeto e Inclusión: Combatir la discriminación y garantizar una atención digna |
Fuente: Datos originales de la investigación
Los datos cuantitativos de los servidores y líderes fueron analizados por medias aritméticas y segmentados por área de actuación y tiempo de servicio. El Eje Z (complejidad y costo) se calculó a partir de la media de tres subdimensiones evaluadas por especialistas del área de planificación (N=5): costo relativo, tiempo de implementación y dependencia de recursos externos. El análisis cualitativo de las respuestas abiertas y de las viñetas siguió la técnica de análisis de contenido, con categorización temática.
La construcción de la MMP 4D utilizó un gráfico de burbujas con cuatro dimensiones: posición horizontal (promedio de los servidores), posición vertical (calificación normalizada de la población), tamaño de la burbuja (complejidad/costo) y color de la burbuja (prioridad de los líderes, clasificada en tres rangos: azul para baja, naranja para media y verde para alta prioridad). Los cuadrantes se definieron por los promedios de los ejes X (3,3) y Y (2,7). La Figura 1 presenta la representación gráfica de la MMP 4D, en la que la posición horizontal corresponde a la visión técnica, la vertical a la visión social, el tamaño de la burbuja a la complejidad/costo y el color a la prioridad de los líderes. Las líneas discontinuas delimitan los cuatro cuadrantes estratégicos. La nota de la Figura 1 detalla: Eje X = visión técnica (servidores); Eje Y = visión social (población); tamaño de la burbuja = complejidad/costo (Eje Z); color = prioridad de los líderes – Eje W (azul = baja, naranja = media, verde = alta); líneas discontinuas = promedios de los ejes X (3,3) y Y (2,7).
Figura 1. Matriz de Materialidad Pública Cuatridimensional (MMP 4D)
Fuente: Resultados originales de la investigación
3. Resultados y Discusión
Definiciones conceptuales operacionales
El análisis de los datos permitió la definición de conceptos operativos esenciales para la discusión. La brecha de percepción se identificó como la divergencia estadísticamente medible entre la criticidad de un riesgo, según la evaluación técnica de los servidores (Eje X), y la prioridad atribuida por la población (Eje Y), indicando agendas de riesgo paralelas. El apagón de las plumas, fenómeno ya reconocido en la administración pública brasileña (Brasil, 2014), se refiere a la parálisis decisoria de los gestores por temor a la responsabilización, incluso con amparo técnico y jurídico, y fue empíricamente validado por las viñetas de decisión aplicadas a los líderes. El riesgo invisible, por su parte, designa riesgos de alta criticidad técnica y jurídica, pero baja visibilidad social, detectables por enfoques cualitativos o escucha activa de servidores. En la Matriz de Materialidad Pública Cuatridimensional (MMP 4D), estos riesgos se localizan en el cuadrante inferior derecho (alta nota técnica, baja nota social). La tropicalización consistió en la adaptación de marcos globales de gobernanza corporativa y ESG a la realidad municipal, incluyendo la traducción semántica de los temas técnicos a un lenguaje accesible al ciudadano, operacionalizada en tres etapas: mapeo de fuentes normativas, filtrado por competencia constitucional municipal y reescritura coloquial de los temas.
Percepción de los servidores técnicos (Eje X)
La visión técnica de los servidores (N=23) priorizó riesgos operacionales y de continuidad. Salud (T8) obtuvo la media más alta (4,00), seguida por Seguridad Hídrica (T2) y Eventos Climáticos (T6), ambos con 3,87, formando un bloque de alta criticidad ligado a la infraestructura esencial. Temas como Soluciones Basadas en la Naturaleza (T5, 3,79), Déficit Habitacional (T9, 3,67) y Planificación Urbana (T13, 3,54) se situaron en la franja intermedia, sugiriendo que estos riesgos estructurales pueden pasar desapercibidos por la sociedad. En el extremo inferior, Atracción de Negocios (T16, 2,58), Empleo e Ingresos (T10, 2,79) y Eficiencia Energética (T4, 2,83) indicaron que los servidores priorizaban el mantenimiento de los servicios esenciales sobre el desarrollo económico.
La segmentación por área de actuación reveló asimetrías. Los servidores de Desarrollo Social (N=3) presentaron la media general más alta (3,71), destacando Movilidad Urbana (4,67) y Transparencia (4,33). El área de Desarrollo Económico (N=11) quedó en segunda posición (3,52), con Salud (4,27) y Planificación Urbana (4,00) como prioridades. En contraste, el área de Gestión Institucional y Finanzas (N=7) tuvo la menor media general (2,94), atribuyendo solo 2,43 a Transparencia (T14), un hiato de 1,90 punto en relación al área Social, sugiriendo un sesgo de familiaridad. El análisis por tiempo de servicio complementó el diagnóstico: los servidores con menos de dos años (N=4) demostraron mayor sensibilidad a riesgos inmediatos, como Salud (5,00), Eventos Climáticos (4,75) y Seguridad Hídrica (4,50). Ya los de más de diez años (N=10) priorizaron Déficit Habitacional (3,60), Movilidad (3,50) y Planificación Urbana (3,50), indicando una visión ampliada sobre riesgos estructurales.
Percepción de la población (Eje Y)
La población (N=209) eligió la Salud como prioridad absoluta (61,7% de las indicaciones, nota normalizada 5,00), seguida por Seguridad Hídrica y Degradación de Ríos (ambos con 4,19). Planificación Urbana (T13) obtuvo la menor nota (1,00), confirmando su condición de riesgo invisible. La segmentación regional reveló patrones territorializados. El Centro (N=76) reprodujo el patrón general (Salud 63,2%, Agua 56,6%, Empleo 38,2%). La Zona Norte (N=32) presentó triple empate en tercer lugar entre Escuelas, Inundaciones y Transporte (31,2% cada una). La Zona Sur (N=27) fue la única donde Empleo e Ingresos (59,3%) superó a Salud (55,6%). La Zona Este (N=38) tuvo la mayor demanda de Educación (44,7%). La Zona Oeste (N=30) fue la única en que Transparencia y Honestidad alcanzó el segundo lugar (33,3%, empatada con Empleo). La Zona Rural (N=6) presentó el perfil más divergente, con Salud cayendo al 16,7% y Escuelas, Inundaciones y Transparencia (50% cada una) ganando protagonismo, indicando problemas estructurales y desconfianza en la gestión pública. Estos hallazgos regionales evidenciaron la necesidad de políticas públicas territorializadas.
Percepción de los concejales municipales: sesgo del control social
La submuestra de consejeros municipales (N=33) reveló patrones de priorización distintos de la población general, con mayor valoración de la Transparencia, configurando el fenómeno denominado Sesgo del Control Social. En contrapartida, los consejeros subestimaron la urgencia de mejoras en la Educación (Escuelas y Guarderías) y el tema Diversidad e Inclusión recibió solo un voto, indicando que esta agenda permanecía invisible incluso entre los ciudadanos más comprometidos. Estos datos reforzaron la necesidad de triangular la MMP 4D con la evaluación técnica de los servidores y las prioridades de la población general para evitar la captura de la agenda pública por corporativismos locales.
Percepción de los líderes gubernamentales (Eje W)
Los líderes (N=8) asignaron las puntuaciones más altas a Seguridad Hídrica (3,88) y Atracción de Negocios (3,75), lo que refleja una orientación hacia temas de impacto económico y visibilidad política. Salud (3,13) quedó por debajo de lo esperado, configurando una brecha de percepción en relación con la población (5,00) y los servidores (4,00). Diversidad e Inclusión (1,88) y Eficiencia Energética (2,50) recibieron las puntuaciones más bajas.
Las tres viñetas de decisión revelaron patrones de comportamiento. En la Viñeta 1 (Gobernabilidad versus Técnica), el 62,5% de los líderes optaron por mantener la solución técnica rigurosa, incluso con riesgo de inestabilidad en la Cámara, mientras que el 37,5% prefirieron posponer para buscar consenso político, exponiendo la dependencia del Ejecutivo respecto al Legislativo. En la Viñeta 2 (Visibilidad Presupuestaria), el 87,5% de los líderes eligieron la intervención estructurante de larga duración y baja visibilidad inmediata, como saneamiento, en detrimento de obras de alta visibilidad, justificando la decisión por el concepto de legado. El único gestor que optó por la visibilidad inmediata lo justificó con “captación de voto”, comprobando el sesgo electoral. La Viñeta 3 (Inseguridad Jurídica) mostró que el 62,5% firmaría la exención para garantizar el servicio público, mientras que el 37,5% paralizaría el proceso. La pregunta de profundización reveló una contradicción entre discurso y práctica, con reconocimiento de lentitud en compras de emergencia y transferencia de responsabilidad, caracterizando el fenómeno del apagón de las plumas, donde el miedo personal a la responsabilización se superponía a la entrega de resultados, en línea con Matias-Pereira (2022). La MMP 4D hizo visible la inseguridad jurídica (T15) como riesgo crítico, proporcionando base para inversiones en capacitación y gobernanza, conforme ISO 37301 (ABNT, 2021).
Complejidad y costo de las intervenciones (Eje Z)
La evaluación de expertos (N=5) midió el costo relativo, el tiempo de implementación y la dependencia de recursos externos. Déficit Habitacional (T9) y Seguridad Hídrica (T2) empataron como los temas de mayor complejidad (Z=3,67). Seguridad Hídrica presentó el mayor costo relativo (4,80 sobre 5), mientras que Déficit Habitacional registró el mayor tiempo de implementación (3,80) y dependencia externa (3,40). Planificación Urbana (T13) y Movilidad (T12) también presentaron alta complejidad (costo de 4,20), indicando desafíos presupuestarios en infraestructura pesada.
En el extremo opuesto, Transparencia (T14) registró la menor complejidad (Z=1,67), con bajo coste (2,00), tiempo (1,80) y dependencia externa (1,20). Inseguridad Jurídica (T15) presentó un perfil similar (Z=1,73). Esta constatación fue estratégica, ya que estos temas de Gobernanza del ESG eran los de menor coste de resolución, dependiendo de revisión de procesos, capacitación y tecnología. Diversidad e Inclusión (T11) también figuró entre las menores burbujas (Z=2,13). El Eje Z de la MMP 4D reveló un conjunto de “quick wins”: temas de baja complejidad (Z<2,5) con alta relevancia social o técnica, como Transparencia, Compliance y Diversidad, que podrían generar resultados de corto plazo con mínimo gasto presupuestario, liberando capital político y recursos para intervenciones estructurantes de largo plazo.
Matriz de Materialidad Pública 4D: síntesis integrada
La Tabla 2 consolida los datos de los cuatro ejes que componen la MMP 4D, ordenados por la media del Eje X.
Tabla 2. Datos consolidados de la Matriz de Materialidad Pública 4D
| Asunto | Descripción | X (Servic.) | Y (Pobl.) | Z (Complementario) | W (Dirigente.) | Banda W |
|---|---|---|---|---|---|---|
| T8 | Salud | 4,00 | 5,00 | 2,40 | 3,13 | Medio |
| T2 | Seguridad Hídrica | 3,87 | 4,19 | 3,67 | 3,88 | Elevado |
| T6 | Eventos Climáticos | 3,87 | 2,52 | 3,20 | 3,63 | Elevado |
| T5 | Sol. Naturaleza | 3,79 | 2,52 | 2,80 | 3,13 | Medio |
| T9 | Déficit Habitacional | 3,67 | 1,68 | 3,67 | 3,00 | Medio |
| T13 | Plan. Urbano | 3,54 | 1,00 | 3,60 | 3,38 | Elevado |
| T1 | Degrad. Ríos | 3,46 | 4,19 | 3,40 | 3,00 | Medio |
| T12 | Movilidad | 3,37 | 2,05 | 3,40 | 2,63 | Medio |
| T14 | Transparencia | 3,29 | 2,92 | 1,67 | 3,00 | Medio |
| T3 | Residuos | 3,17 | 1,56 | 2,27 | 3,00 | Medio |
| T11 | Diversidad | 3,04 | 1,53 | 2,13 | 1,88 | Bajo |
| T7 | Datos Escolares | 2,96 | 3,26 | 2,33 | 3,00 | Medio |
| T15 | Inseg. Jur. | 2,87 | 1,99 | 1,73 | 3,38 | Elevado |
| T4 | Efic. Energética | 2,83 | 1,50 | 2,47 | 2,50 | Bajo |
| T10 | Empleo | 2,79 | 3,23 | 2,60 | 2,88 | Medio |
| T16 | Negocios | 2,58 | 3,23 | 2,47 | 3,75 | Elevado |
Fuente: Resultados originales de la investigación
Nota: X = media de los servidores (Likert 1-5); Y = nota normalizada de la población (Borda adaptado); Z = media de complejidad/costo; W = media de los liderazgos (Likert 1-5); Rangos W: Bajo (<2,6), Médio (2,6-3,2), Alto (>3,2)
La Figura 2 presenta la representación gráfica de la MMP 4D, en la cual la posición horizontal corresponde a la visión técnica, la vertical a la visión social, el tamaño de la burbuja a la complejidad/costo y el color a la prioridad de los liderazgos. Las líneas punteadas delimitan los cuatro cuadrantes estratégicos.
Figura 2. Matriz de Materialidad Pública Cuatridimensional (MMP 4D)
Fuente: Resultados originales de la investigación
Nota: Eje X = visión técnica (servidores); Eje Y = visión social (población); tamaño de la burbuja = complejidad/costo (Eje Z); color = prioridad de los líderes – Eje W (azul = baja, naranja = media, verde = alta); líneas discontinuas = medias de los ejes X (3,3) y Y (2,7)
El análisis de los cuadrantes reveló cuatro categorías estratégicas. El Cuadrante 1 (máxima prioridad) concentró Salud (T8), Seguridad Hídrica (T2) y Degradación de Ríos (T1). El Cuadrante 2 (prioridad social con baja percepción técnica) incluyó Empleo (T10), Infraestructura Escolar (T7) y Atracción de Negocios (T16). El Cuadrante 3 (riesgo técnico invisible) albergó Planificación Urbana (T13), Déficit Habitacional (T9) y Eventos Climáticos (T6). El Cuadrante 4 (monitoreo) englobó Eficiencia Energética (T4) y Diversidad (T11).
Un hallazgo que mereció especial atención fue el posicionamiento del tema Transparencia (T14), situado en la confluencia de los cuatro cuadrantes de la MMP 4D, con X = 3,29 (0,01 por debajo de la media de 3,3) y Y = 2,92 (ligeramente por encima de la media de 2,7). Esta posición liminar reveló que la transparencia ocupaba una zona de ambigüedad institucional: los servidores la percibían como un riesgo moderado, mientras que la población la valoraba de forma creciente, especialmente los consejeros municipales. El dato más estratégico residió en el Eje Z: Transparencia presentó la menor burbuja de toda la matriz (Z = 1,67), indicando que su resolución dependía más de voluntad política, revisión de flujos internos e inversión en tecnología de la información que de aportes financieros cuantiosos. Este perfil configuró el T14 como el tema de mayor retorno estratégico potencial de la MMP 4D, capaz de atender simultáneamente las demandas de “accountability” de la sociedad civil, las exigencias de compliance y el fortalecimiento del pilar de Gobernanza del ESG, operacionalizando el ODS 16 (Instituciones Eficaces).
El análisis cruzado de los cuatro ejes reveló patrones de convergencia y divergencia. Salud (T8) y Seguridad Hídrica (T2) configuraron los únicos temas de convergencia absoluta: alta criticidad técnica (Eje X), máxima relevancia social (Eje Y) y elevado apoyo político (Eje W). Sin embargo, la Seguridad Hídrica presentó el mayor costo de la matriz (Z=3,67), mientras que Salud tuvo complejidad moderada (Z=2,40). Por su parte, la Inseguridad Jurídica (T15) configuró lo que se puede denominar “enabler” silencioso: baja percepción social (Y=1,99), criticidad técnica moderada (X=2,87), pero alta prioridad política (W=3,38) y bajísima complejidad (Z=1,73). Esto significaba que la parálisis jurídica era reconocida por los líderes como un freno para la maquinaria, era barata de resolver, pero permanecía invisible para la sociedad. Se trata del perfil clásico de un riesgo que, de no ser identificado por la triangulación, jamás recibiría dotación presupuestaria en el PPA.
Estos resultados remiten a la tragedia de los comunes (Hardin, 1968), donde los recursos compartidos sin un responsable visible son explotados. En la gestión municipal, riesgos invisibles como la Planificación Urbana (T13) y la Inseguridad Jurídica (T15) se comportan de manera similar, erosionando la capacidad de decisión sin que el ciudadano perciba el origen de la lentitud. La MMP 4D actúa como un mecanismo de gobernanza para mitigar esta tragedia, haciendo visibles los costos ocultos de la omisión y forzando la inclusión de estos temas en el debate presupuestario, operacionalizando el ODS 16 (ONU, 2015; IPEA, 2019).
Doble materialidad y el mercado de capitales: implicaciones para el sector público
La Resolución CVM n° 193/2023, que estableció la adopción obligatoria de las normas IFRS S1 y S2 para compañías abiertas a partir de 2026, fortaleció la tesis de que municipios sin gobernanza basada en doble materialidad pueden perder competitividad y acceso a financiación externa. El tema Atracción de Negocios (T16), con la mayor puntuación de los líderes (3,75) y posicionado en el Cuadrante 2, ganó relevancia estratégica ampliada, conectando el desarrollo económico local a la conformidad con estándares internacionales de sostenibilidad. El riesgo de Eventos Climáticos Extremos (T6), en el Cuadrante 3 (alto riesgo técnico, baja percepción social), exige estructuración basada en los pilares de la Task Force on Climate-related Financial Disclosures (TCFD, 2017). La MMP 4D atendió a los pilares de estrategia y gestión de riesgos, proporcionando un mapa para asignar recursos de mitigación climática, lo que puede posicionar al municipio en la vanguardia de la adaptación climática y facilitar el acceso a fondos verdes.
Hallazgos cualitativos: riesgos emergentes
El análisis de contenido de las respuestas abiertas de los servidores identificó cinco categorías de riesgos operativos no capturados por el instrumento estructurado. El hallazgo más grave fue el descontrol patrimonial de más de 430 mil ítems, reportado por un servidor senior, con ausencia de legislación específica y exposición a sanciones del Tribunal de Cuentas. La segunda categoría se refirió a la obsolescencia de la red de abastecimiento de agua, con presión negativa en las tuberías e intrusión de contaminantes, conectando Seguridad Hídrica (T2), Salud (T8) y Planificación Urbana (T13). La tercera categoría abarcó el déficit tecnológico y la fragmentación de datos, con ausencia de integración entre secretarías y pérdida de información histórica, alimentando el riesgo de Transparencia (T14). La cuarta categoría involucró la contingencia presupuestaria crónica, describiendo una crisis de crecimiento de la ciudad sin acompañamiento de la infraestructura. La quinta categoría se refirió a la precariedad del mantenimiento predial y falta de capacitación. El análisis por tiempo de servicio confirmó que los servidores con menor experiencia (menos de 2 años) demostraron mayor sensibilidad a riesgos operativos inmediatos, mientras que los más experimentados (más de 10 años) percibieron riesgos de compliance, discontinuidad administrativa y control patrimonial, reforzando la necesidad de valorar la memoria institucional (ISO 37301, ABNT, 2021).
La investigación demostró que la adaptación del concepto de doble materialidad al sector público municipal es un enfoque viable para la construcción de una gobernanza más transparente. La Matriz de Materialidad Pública Cuatridimensional (MMP 4D) integró percepciones de servidores, población y líderes, revelando riesgos invisibles y reduciendo brechas de percepción. La triangulación entre los cuatro ejes ayudó a identificar consensos (Salud y Agua), riesgos técnicos ignorados por la población (Planificación Urbana, Inseguridad Jurídica), demandas sociales subestimadas por la burocracia (Empleo, Educación) y “quick wins” de gobernanza (Transparencia y Cumplimiento). La metodología mixta fue indispensable para detectar riesgos como el descontrol patrimonial, la obsolescencia de la red hídrica, el déficit tecnológico y el apagón de las plumas, que solo emergieron a través de las respuestas abiertas y viñetas de decisión. La Matriz de Equivalencia Semántica garantizó la participación democrática de la población, comprobando que la tropicalización de los conceptos internacionales es una condición esencial para la gobernanza participativa. La herramienta tiene aplicación práctica inmediata para la planificación presupuestaria y de integridad municipal, pudiendo ser transformada en una plataforma digital de gobernanza predictiva, con potencial de integración de inteligencia artificial para automatizar la recolección de datos y generar “dashboards” interactivos de riesgo en tiempo real, posibilitando la replicación a escala nacional y la creación de una red de diagnósticos comparativos de materialidad pública entre ciudades brasileñas.
4. Conclusión
El estudio tuvo como objetivo desarrollar y probar un modelo de Matriz de Materialidad Pública Cuatridimensional (MMP 4D) que trianguló la visión técnica de los servidores, la percepción social de la población, la complejidad y el costo de las intervenciones, y el alineamiento político-estratégico de los líderes en la gestión pública municipal. Se verificó que la MMP 4D demostró capacidad para integrar diversas percepciones, revelando consensos como la máxima prioridad atribuida a la Salud y a la Seguridad Hídrica. Se identificaron, además, riesgos invisibles, como la Planificación Urbana y la Inseguridad Jurídica, que poseían alta criticidad técnica, pero baja visibilidad social. El enfoque mixto de la investigación fue crucial para detectar riesgos operacionales emergentes, como el descontrol patrimonial de más de 430 mil ítems y la obsolescencia de la red hídrica, que no serían capturados por métodos puramente cuantitativos. Se observó que la Transparencia y la Inseguridad Jurídica configuraron “quick wins” de gobernanza, presentando baja complejidad y alto potencial de retorno estratégico. El fenómeno del “apagón de las plumas” fue empíricamente validado, evidenciando la parálisis decisoria de los gestores por temor a la responsabilización.
La Matriz de Materialidad Pública Cuatridimensional (MMP 4D) constituye una herramienta viable para la planificación presupuestaria y el blindaje institucional de municipios, ofreciendo un mapa para la asignación de recursos y la formulación de políticas públicas más alineadas a las necesidades multifacéticas de la gestión. Su principal contribución reside en la capacidad de reducir brechas de percepción entre los diferentes actores y de operacionalizar el Objetivo de Desarrollo Sostenible 16, promoviendo instituciones eficaces y transparentes. Aunque el estudio se realizó en un único municipio de gran tamaño, reveló la necesidad de políticas públicas territorializadas debido a las disparidades regionales y el sesgo del control social entre consejeros, quienes subestimaron temas como Educación y Diversidad e Inclusión. Se sugiere la repetición bienal de la investigación para monitorear la evolución de las percepciones y la efectividad de las acciones, así como la incorporación de indicadores objetivos para aumentar la robustez predictiva del modelo. La MMP 4D tiene potencial para ser transformada en una plataforma digital de gobernanza predictiva, con integración de inteligencia artificial, viabilizando su replicación a escala nacional y la creación de una red de diagnósticos comparativos de materialidad pública entre ciudades brasileñas.
Referencias Bibliograficas
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Artículo originario del Trabajo de Conclusión de Curso de la Especialización en Compliance y ESG del MBA USP/Esalq
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