Entre a Norma e a Prática: Descompassos na Implementação da Atenção Psicossocial nas Escolas

Elfride Foesch; Kellen Jacobsen Follador

DOI: 10.22167/2675-6528-202602855

Artigo derivado de Trabalho de Conclusão de Curso (TCC), com conteúdo baseado no trabalho original do aluno e adaptado ao formato editorial da Revista E&S com apoio da ferramenta ResumeAI, solução de inteligência artificial desenvolvida pelo Instituto Pecege para síntese e organização textual.

Resumo

A saúde mental na infância e adolescência, especialmente no contexto escolar, é fundamental para o desenvolvimento da aprendizagem. Buscou-se evidenciar se a implementação da Política Nacional de Atenção Psicossocial nas escolas, sob a Lei nº 14.819/2024, foi efetivamente aplicada neste contexto. A pesquisa baseou-se em dados obtidos do Monitoramento Nacional, conduzido pela Frente Parlamentar da Saúde Mental em parceria com o Instituto de Estudos para Políticas Públicas de Saúde. Caracterizou-se como documental, com abordagem qualitativa e delineamento descritivo-analítico, utilizando a Análise de Conteúdo de Bardin como método. Estruturou-se o estudo com ênfase na análise por unidade federativa, contemplando os níveis estadual e municipal, com recorte no estado do Ceará e no município de Fortaleza. Os resultados evidenciaram diferenças significativas na implementação da política, com predominância de ações vinculadas ao Programa Saúde na Escola (PSE), indicando limitada formalização de instrumentos de acompanhamento e monitoramento por órgãos governamentais. No Ceará, observou-se adesão às diretrizes curriculares nacionais; contudo, verificaram-se inconsistências na regulamentação e execução das ações de atenção psicossocial. Concluiu-se que o fortalecimento de políticas intersetoriais, a ampliação da atuação multiprofissional e a implementação de indicadores baseados em evidências científicas, especialmente no campo da neurociência, são fundamentais para a efetividade da atenção psicossocial no contexto escolar brasileiro.

Palavras-chave: atenção psicossocial; infância e adolescência; neurociência da educação; políticas públicas; saúde mental escolar.

1. Introdução

O aumento dos casos de sofrimento psíquico entre crianças e adolescentes tem gerado crescente atenção da comunidade científica. Estudos indicam que experiências de estresse, especialmente ligadas à insegurança emocional, podem contribuir para o adoecimento mental nessa fase da vida. Diamond (2013) e Shonkoff et al. (2012) ressaltam que esse sofrimento pode comprometer o desenvolvimento dos circuitos neurais, afetando funções executivas, autorregulação e outras habilidades essenciais para a aprendizagem.

Sob a ótica da neurociência, o ambiente em que a criança vive e estuda exerce influência direta no desenvolvimento cerebral. Experiências de apoio emocional, relações seguras e um ambiente escolar acolhedor são cruciais para o desenvolvimento de habilidades como atenção, controle emocional e aprendizagem, conforme apontam Shonkoff et al. (2012) e Diamond (2013). A ausência desse suporte, por outro lado, pode impactar negativamente essas funções. Desse modo, a atenção à saúde mental na escola transcende uma questão social, configurando-se como uma necessidade para o desenvolvimento saudável do cérebro.

Nesse cenário, o ambiente escolar emerge como um espaço fundamental para a promoção da saúde mental e para a implementação de políticas públicas de cuidado psicossocial, conforme destacado pela Who (2021). A infância e a adolescência são períodos críticos de desenvolvimento psíquico, e as dificuldades enfrentadas nessa fase podem gerar impactos significativos ao longo da vida. Historicamente, problemas educacionais e emocionais foram abordados de forma individualizada, com foco em intervenções clínicas e, por vezes, medicalizantes, responsabilizando o estudante e ignorando o contexto mais amplo (Lima et al., 2024; Ribeiro, 2025).

O avanço das abordagens psicossociais tem ampliado a compreensão da saúde mental, reconhecendo o papel da escola na criação de ambientes favoráveis ao desenvolvimento humano. Margaretha et al. (2023) indicam que essa mudança alinha-se a diretrizes internacionais que veem a escola como espaço estratégico para a saúde mental. No Brasil, a Lei nº 13.935/2019, que prevê equipes multiprofissionais nas escolas, e a Lei nº 14.819/2024, que institui a Política Nacional de Atenção Psicossocial nas Comunidades Escolares, representam avanços. Contudo, Lima et al. (2024) apontam desafios na implementação efetiva, como a falta de infraestrutura, escassez de profissionais qualificados e limitações financeiras.

Apesar dos marcos normativos, persiste um descompasso entre o que é legalmente previsto e a prática. Estudos, como o de Ribeiro (2025), revelam que a medicalização ainda é frequente no contexto escolar, evidenciando a patologização de dificuldades que podem ter raízes pedagógicas e sociais. A escola, contudo, é um local privilegiado para a promoção do bem-estar e identificação precoce de necessidades. Faria e Rodrigues (2020) sugerem que ações integradas no ambiente escolar, incorporadas às práticas pedagógicas, são mais eficazes para superar a fragmentação das intervenções.

Diante desse panorama, torna-se essencial compreender como as políticas públicas de saúde mental nas escolas estão sendo implementadas e quais são seus efeitos. Este estudo justifica-se pela necessidade de analisar a implementação dessas políticas em diferentes contextos territoriais, buscando verificar o alinhamento entre as diretrizes propostas e sua execução. A análise contempla os níveis nacional e estadual, com foco no estado do Ceará e no município de Fortaleza, a fim de identificar convergências, desafios e lacunas. Além disso, pretende-se contribuir para o aprimoramento de estratégias baseadas em evidências, fortalecendo a efetivação das políticas de saúde mental no contexto escolar (Ribeiro, 2025).

2. Material e Métodos

A pesquisa realizada caracterizou-se como documental, com abordagem qualitativa e delineamento descritivo-analítico. O estudo baseou-se na análise de documentos oficiais e dados secundários já existentes sobre a implementação da Política Nacional de Atenção Psicossocial nas escolas do Brasil. A Análise de Conteúdo, conforme proposta por Bardin (2011), foi empregada como método central para a compreensão e interpretação das informações, buscando entender a aplicação da política no contexto escolar.

A perspectiva da neurociência foi utilizada como base teórica para fundamentar a compreensão de que o processo de aprendizagem e desenvolvimento dos estudantes é influenciado pelo bem-estar emocional e pelo funcionamento cerebral. Essa abordagem auxiliou na análise de como as políticas públicas impactam o desenvolvimento da atenção, do comportamento e das relações sociais no ambiente escolar, conforme apontado por OECD (2015) e Who (2021).

As fontes de dados foram organizadas em quatro dimensões principais. Na dimensão normativa, foram analisadas a Lei nº 13.935/2019, que dispõe sobre a prestação de serviços de psicologia e serviço social nas escolas, e a Lei nº 14.819/2024, que institui a Política Nacional de Atenção Psicossocial nas Comunidades Escolares (Brasil, 2019, 2024). Esses documentos permitiram identificar o arcabouço legal para a atuação psicossocial no ambiente educacional.

Na dimensão de monitoramento, utilizou-se o relatório nacional elaborado pela Frente Parlamentar Mista para Promoção da Saúde Mental em parceria com o Instituto de Estudos para Políticas de Saúde (IEPS), com dados de 2025 (FRENTE PARLAMENTAR MISTA; IEPS, 2025). Este documento forneceu informações sobre o acompanhamento e a implementação das medidas de atenção psicossocial nos estados brasileiros. Para a dimensão de planejamento e gestão local, foram analisados documentos oficiais do estado do Ceará e o Plano Municipal de Saúde de Fortaleza, referentes ao período de 2022 a 2025.

Por fim, na dimensão orientadora, foram consultados documentos da Organização Mundial da Saúde (OMS, 2021) e da UNESCO (2021). Esses materiais apresentam recomendações e diretrizes internacionais relacionadas à promoção da saúde mental e do bem-estar de crianças e adolescentes no ambiente escolar. Tais documentos serviram como referência para contextualizar as políticas e ações analisadas no cenário brasileiro.

Os documentos foram selecionados com base em critérios de relevância, coerência e qualidade. Priorizaram-se materiais que abordassem diretamente a saúde mental no contexto escolar, políticas públicas, ações intersetoriais e estratégias de promoção e prevenção no ambiente educacional. A confiabilidade das fontes foi assegurada pela inclusão de documentos de órgãos governamentais, organizações internacionais e instituições de pesquisa reconhecidas (Who, 2021).

O período de análise dos documentos abrangeu os anos de 2008 a 2025. Esse intervalo foi definido por incluir marcos importantes das políticas públicas de saúde mental no Brasil e materiais recentes sobre o tema, permitindo uma compreensão da evolução e desenvolvimento dessas políticas ao longo do tempo. Foram utilizados diferentes tipos de documentos, como leis, relatórios, materiais institucionais e trabalhos acadêmicos, para uma análise multifacetada.

Os procedimentos de coleta e organização dos dados iniciaram-se com uma leitura completa, organizada e crítica dos documentos selecionados. Essa etapa visou aprofundar a compreensão do conteúdo e identificar elementos relevantes para a pesquisa, extraindo informações explícitas e implícitas. Posteriormente, construiu-se uma matriz de organização com base nas três dimensões principais da pesquisa, facilitando a estruturação dos dados e a identificação de padrões de aplicação da política em diferentes contextos.

A análise dos dados foi realizada por meio da Análise de Conteúdo temática, conforme os preceitos de Bardin (2011). Primeiramente, realizou-se a pré-análise, que consistiu na leitura cuidadosa e repetida dos documentos para familiarização com o material e definição dos pontos de interesse e indicadores. Em seguida, na etapa de análise, os trechos mais importantes dos documentos foram separados em unidades de registro e agrupados em categorias de sentidos semelhantes, o que permitiu identificar padrões e relações entre as informações.

O recorte territorial do estudo incluiu o nível nacional, com aprofundamento no estado do Ceará e no município de Fortaleza. A seleção do Ceará foi intencional, considerando sua localização na região Nordeste, a disponibilidade de documentos oficiais no período de 2008 a 2025 e a existência de informações para analisar as dimensões de regulamentação, programas, ações e mecanismos de monitoramento e avaliação. Fortaleza foi escolhida por ser a capital do estado e pela acessibilidade a documentos oficiais municipais, permitindo uma análise aprofundada da expressão das diretrizes nacionais e estaduais no contexto local.

Para apoio na elaboração do trabalho, utilizou-se a ferramenta de Inteligência Artificial Generativa ChatGPT, desenvolvida pela OpenAI, em conformidade com as orientações da Portaria CNPq nº 2.664, de 6 de março de 2026. A ferramenta auxiliou na organização das ideias, na revisão e melhoria da clareza textual, bem como na estruturação de tabelas e gráficos. Contudo, a escolha dos documentos, a análise das informações e a interpretação dos resultados foram integralmente realizadas pela autora, que assumiu a responsabilidade pelo conteúdo final.

3. Resultados e Discussão

A análise da implementação da Política Nacional de Atenção Psicossocial nas Comunidades Escolares, sob a Lei nº 14.819/2024, revelou um cenário complexo e multifacetado, com avanços e desafios em diferentes níveis federativos. Os resultados, obtidos por meio da Análise de Conteúdo de Bardin (2011) em documentos normativos e de monitoramento, permitiram identificar padrões, semelhanças e lacunas na forma como a política é estruturada e aplicada. A pesquisa priorizou a compreensão da realidade no estado do Ceará e no município de Fortaleza, oferecendo uma visão aprofundada das dinâmicas locais.

Inicialmente, uma visão geral da implementação em nível nacional, baseada no Monitoramento Nacional da Frente Parlamentar da Saúde Mental e do Instituto de Estudos para Políticas Públicas de Saúde (FRENTE PARLAMENTAR MISTA; IEPS, 2025), demonstrou que a maioria das unidades federativas ainda não possui regulamentação estadual específica para a atenção psicossocial nas escolas. Verificou-se que as ações são predominantemente vinculadas a programas já existentes, como o Programa Saúde na Escola (PSE), e que os mecanismos de monitoramento são frequentemente limitados ou baseados em sistemas gerais, como o SISAB.

A ausência de regulamentação específica em muitos estados, incluindo o Ceará, indica uma fragilidade na institucionalização da política, tornando-a dependente de diretrizes federais e de iniciativas mais amplas. Essa centralização no nível federal pode dificultar a adaptação das ações às realidades locais e a criação de estratégias mais específicas para a saúde mental escolar. A predominância do PSE, embora importante para a articulação intersetorial, também sugere que a política de atenção psicossocial não opera de forma independente, o que pode limitar sua abrangência e especificidade (Lima et al., 2024).

No que tange à operacionalização, as ações de promoção e prevenção são frequentemente focadas em projetos pontuais, carecendo de continuidade e de uma atuação multiprofissional mais consolidada. A presença de psicólogos e assistentes sociais nas escolas, embora prevista em legislação federal como a Lei nº 13.935/2019, ainda é desigual e limitada em muitos contextos. Essa fragmentação das ações e a descontinuidade das iniciativas locais representam um obstáculo para a efetividade da atenção psicossocial, conforme apontado por Faria e Rodrigues (2020).

A capacidade institucional para a produção de dados e avaliação também se mostrou um ponto crítico. Embora existam sistemas informacionais e estudos pontuais, a formalização de instrumentos de acompanhamento e monitoramento por órgãos governamentais é limitada. A baixa divulgação de dados e a avaliação pouco estruturada dificultam o acompanhamento da política e a tomada de decisões baseadas em evidências, comprometendo a melhoria contínua das ações (Minayo, 2014).

Contextualizando no estado do Ceará, a pesquisa revelou que, apesar da adesão às diretrizes curriculares nacionais, o estado não possui uma regulamentação estadual específica para a atenção psicossocial nas escolas. As ações identificadas estão majoritariamente vinculadas a programas mais amplos das áreas de saúde e educação, como o PSE, e utilizam o SISAB para informações relacionadas à atenção básica. Essa dependência de programas gerais e a ausência de diretrizes estaduais próprias podem comprometer a continuidade e a consolidação das práticas (UNICEF, 2021).

A análise dos documentos do Ceará indicou que, embora existam iniciativas institucionais, há fragilidades na organização da atenção psicossocial escolar. Muitas ações estão relacionadas à atenção primária à saúde e à promoção da saúde, com articulação entre saúde e educação, mas ainda carecem de maior integração e sistematização. Isso significa que a existência de programas não se traduz automaticamente em uma política estadual consolidada e específica para as comunidades escolares.

A atuação de equipes multiprofissionais no Ceará, embora reconhecida como importante para a identificação de necessidades e o desenvolvimento de ações de promoção, carece de padronização e protocolos específicos. Essa lacuna pode levar a diferenças na implementação das práticas entre os municípios, reforçando a necessidade de formação contínua dos profissionais e o fortalecimento das redes de apoio (Patel et al., 2018; Ribeiro, 2025).

Sob a perspectiva da neurociência, as limitações na organização da atenção psicossocial escolar no Ceará são particularmente preocupantes. Situações de estresse e sofrimento emocional podem interferir diretamente em funções cognitivas essenciais, como atenção, memória e autorregulação, impactando negativamente o desenvolvimento e a aprendizagem dos estudantes (Diamond, 2013; Shonkoff et al., 2012). Portanto, a fragilidade na implementação da política não é apenas uma questão administrativa, mas um fator que afeta o desenvolvimento cerebral dos alunos.

Aprofundando a análise no município de Fortaleza, capital do Ceará, observou-se uma estrutura mais organizada na área da saúde, com planejamento definido, metas estabelecidas e a presença da Rede de Atenção Psicossocial (RAPS) atuando em conjunto com a Atenção Primária à Saúde (Brasil, 2011). Essa capacidade institucional, conforme salientado pela WHO (2021), permite identificar tanto pontos positivos quanto dificuldades na implementação da atenção psicossocial no contexto escolar.

Fortaleza demonstrou possuir setores e equipes específicas responsáveis pela organização dos serviços, indicando uma boa estrutura administrativa e técnica que facilita a implementação de políticas públicas. Essa condição permite que o município execute ações mais organizadas e contínuas na área da saúde mental. Contudo, mesmo com essa estrutura, a saúde mental no contexto escolar ainda não é acompanhada de forma específica e sistemática, evidenciando lacunas na organização e consolidação de políticas voltadas diretamente para crianças e adolescentes no ambiente escolar (WHO, 2021).

Em relação ao monitoramento, Fortaleza utiliza indicadores e ferramentas para acompanhar as políticas públicas, o que demonstra uma capacidade técnica de avaliação instalada (UNICEF, 2021). No entanto, a ausência de indicadores próprios para a saúde mental escolar dificulta a avaliação clara do impacto das ações nas escolas e a identificação precisa de problemas, limitando a melhoria das estratégias (Patel et al., 2018). Essa fragilidade avaliativa é uma característica que se estende por diferentes níveis de gestão (OECD, 2020).

A análise por categorias temáticas, conforme proposto por Bardin (2011), permitiu uma compreensão mais estruturada dos achados. Na categoria de Regulamentação Normativa, a ausência de uma norma estadual específica no Ceará, contrastando com a dependência de leis federais, revela uma fragilidade institucional e uma centralização da política no nível federal. Embora Fortaleza possua uma estrutura administrativa robusta, isso não substitui a necessidade de uma regulamentação específica que padronize e fortaleça as ações (Lotta, 2019).

Na categoria de Programas e Ações Estruturadas, constatou-se que as iniciativas de atenção psicossocial nas escolas ocorrem principalmente via PSE, mas de forma descontínua e dependente de ações locais, o que resulta em desigualdade de acesso. A atuação multiprofissional, embora prevista, é desigual devido a limitações estruturais. Em Fortaleza, a integração com APS e RAPS é mais forte, mas as ações ainda são amplas e não constituem uma política específica para a saúde mental escolar (Faria e Rodrigues, 2020).

Quanto à categoria de Monitoramento e Avaliação, o Ceará utiliza instrumentos gerais como PeNSE e PPA, mas carece de sistemas específicos para a saúde mental escolar, o que limita a avaliação precisa e a tomada de decisões baseadas em evidências (WHO, 2021; OECD, 2020). Fortaleza, apesar de uma estrutura mais organizada para monitoramento, também enfrenta a ausência de indicadores específicos para a saúde mental no ambiente escolar, o que aponta para uma fragilidade avaliativa persistente.

Os resultados evidenciam que a implementação da Política Nacional de Atenção Psicossocial nas escolas ocorre em meio a avanços e limitações significativas. Embora existam estruturas institucionais e ações em funcionamento, elas nem sempre são acompanhadas por normas claras, organização sistemática e processos de avaliação contínua. Para consolidar a atenção psicossocial nas escolas, é fundamental garantir sua integração, continuidade e adaptação às necessidades do contexto educacional, especialmente por meio da criação de normas estaduais mais específicas, da organização das equipes multiprofissionais e da melhoria da articulação entre os setores (UNESCO, 2023).

4. Conclusão

Este estudo buscou analisar a implementação da Política Nacional de Atenção Psicossocial nas Comunidades Escolares, instituída pela Lei nº 14.819/2024, em diferentes contextos territoriais, com foco nos níveis nacional, estadual (Ceará) e municipal (Fortaleza). Verificou-se que, em âmbito nacional, a política ainda carece de regulamentação estadual específica na maioria das unidades federativas, com as ações predominantemente vinculadas ao Programa Saúde na Escola (PSE) e mecanismos de monitoramento limitados. No Ceará, observou-se adesão às diretrizes curriculares nacionais, mas com inconsistências na regulamentação e execução das ações de atenção psicossocial, revelando fragilidades na institucionalização e na organização sistemática. Em Fortaleza, embora se identificasse uma estrutura de saúde mais organizada, com planejamento e equipes específicas, a atenção psicossocial no contexto escolar não era acompanhada por indicadores próprios, o que gerava uma fragilidade avaliativa. A análise evidenciou que as limitações na organização e na continuidade das ações impactam diretamente o desenvolvimento cerebral e a aprendizagem dos estudantes, sublinhando a importância da perspectiva da neurociência para a efetividade dessas políticas.

A principal contribuição deste trabalho reside na elucidação dos descompassos entre o que é normativamente previsto e a prática da atenção psicossocial nas escolas, oferecendo subsídios para o aprimoramento de estratégias baseadas em evidências. Contudo, o estudo possui limitações inerentes à sua natureza documental, dependendo da disponibilidade e do detalhamento dos dados públicos, o que restringe a generalização dos resultados para todas as unidades federativas. A recente promulgação da Lei nº 14.819/2024 também implica que seus efeitos e formas de implementação podem não estar plenamente registrados nos documentos analisados. Para estudos futuros, sugere-se a ampliação da pesquisa com coleta de dados diretos junto a estudantes, professores e gestores, a fim de aprofundar a compreensão da aplicação prática da política. Recomenda-se, ainda, o fortalecimento de políticas intersetoriais, a ampliação da atuação multiprofissional e a implementação de indicadores específicos e baseados em evidências científicas, especialmente no campo da neurociência, para consolidar a atenção psicossocial no ambiente escolar brasileiro.

Referências Bibliográficas

Aqui está a lista bibliográfica final, conforme as regras estabelecidas:

Diamond, A. 2013. Executive functions. Annual Review of Psychology, v. 64, p. 135–168, DOI: https://doi.org/10.1146/annurev-psych-113011-143750

Lima, M. E.; Gomes, N. S.; Diógenes, J. V. B.; Canuto, I. M. M.; Silva, C. T. A.; Moreira Filho, J. E. 2024

Shonkoff, J. P.; Garner, A. S.; Committee on Psychosocial Aspects of Child and Family Health; Committee on Early Childhood, Adoption, and Dependent Care; Section on Developmental and Behavioral Pediatrics. 2012. The lifelong effects of early childhood adversity and toxic stress. Pediatrics 129(1): e224-e231. DOI: https://doi.org/10.1542/peds.2011-2663.

World Health Organization (WHO). 2021. Guidelines on mental health promotive and preventive interventions for adolescents. WHO, Geneva, Suíça. Disponível em: https://www.who.int/publications/i/item/9789240025558. Acesso em: 7 abr. 2026.

Artigo oriundo de Trabalho de Conclusão de Curso de Neurociência e Aprendizagem na Educação

Para saber mais sobre o curso, clique aqui e acesse a plataforma MBX Academy