Gestión Tributaria
Previsión Social
24 de octubre de 2023
Contribución social previsional sobre las actividades agroindustriales
DOI: 10.22167/2675-6528-20230043
E&S 2023,4: e20230043
Daniel Garcia Mascareñas; Roberta Vedana
Una agroindustria es aquella que transforma su propia producción agrícola. En el sector sucroenergético, por ejemplo, la persona jurídica agroindustrial planta, cosecha y transporta la caña a la industria, donde será procesada, transformándose en producto industrial.
Es decir, es la persona jurídica que realiza la actividad de producción agrícola y que industrializa el producto resultante de esa actividad. Es aquella que completa el ciclo económico completo: desde la siembra, pasando por el cultivo y la cosecha hasta su transformación en producto final. Es ella quien prepara el insumo; es ella quien lo procesa y lo transforma en objeto industrializado, masificado, idéntico, estandarizado para la venta final.
En esta línea, se observa la redacción del artículo 1º de la Ley nº 10.256 de 09 de septiembre de 2001[1], al tratar de la agroindustria, que pasó a integrar la Ley Maestra n.º 8.212/91 en el artículo 22-A[2], que dice que, a partir del momento en que el productor rural es una persona jurídica, con industrialización de producción propia y o adquirida de terceros, incide la contribución social sobre el valor de la receta bruta proveniente de la comercialización de la producción en una proporción de 2,5%, en sustitución de las previstas en los incisos I y II del artículo 22 de esta misma ley (20% sobre el total de las remuneraciones).
Como también se percibe, por la dicción de este comando normativo que, para la caracterización de la sociedad agroindustrial, aun cuando la persona jurídica adquiera producción agrícola de terceros para la realización de una parte de su proceso de industrialización, es imprescindible que ella también posea producción propia para sus fines industriales, bajo pena de alejarse del concepto legal de agroindustria. Delimitada esta premisa, se pasa a averiguar cuál es la base de cálculo a ser apurada por las agroindustrias, a título de la contribución social sustitutiva a la recaudada sobre la nómina de salarios.
El gran problema de interpretar el artículo 22-A de la Ley nº 8.212/91[2] reside en definir cuál es el verdadero alcance de la genérica expresión “ingresos brutos provenientes de la comercialización de la producción”, es decir, dada la amplitud y generalidad de los vocablos utilizados por el legislador, se entienden posibles conclusiones exegéticas distintas en torno a la misma expresión. Esto ocurre porque la norma primero utiliza el término “producción propia” para conceptualizar la actividad de las agroindustrias de producir sus propios insumos para sus fines industriales.
En un segundo momento, sin embargo, el comando legal utiliza la expresión “comercialización de la producción” para delimitar la base de cálculo de la contribución social. Sobre este segundo empleo de la expresión es que se concentran los mayores problemas en torno a la interpretación del artículo 22-A[2], ya que a través de él es posible entender que: (i) se refiere a cualquier actividad económica ejercida por la agroindustria; (ii) se refiere a la producción agroindustrial, es decir, a la industrialización de producción propia o a la industrialización de producción propia y adquirida de terceros; o (iii) se refiere a la comercialización de cualquier producción, aunque no esté industrializada y sea producida por la agroindustria.
La primera línea interpretativa descrita anteriormente es la aparentemente sostenida y adoptada por los artículos 201-A y 201-B del Decreto nº 3.048/99[3] (Reglamento de la Seguridad Social), responsable de reglamentar e interpretar las disposiciones de la Ley nº 8.212/91[2], entre innumerables otras atribuciones. El artículo 201-A[3] define que la agroindustria es el productor rural persona jurídica con actividad económica de industrialización de producción propia, o de producción propia y adquirida de terceros, y que la contribución incide sobre el valor de la receta bruta originaria de la comercialización de la producción, en lugar de aquellas previstas en el inciso I del artículo 201 y artículo 202 (incluido por el Decreto n° 4.032, de 2001)[4].
Ya el artículo 201-B afirma que lo dispuesto en el artículo anterior también se aplica incluso si la agroindustria explota otra actividad económica autónoma, la cual puede ocurrir en el mismo o en otro establecimiento (Decreto nº 4.032, 2001) [4].
El párrafo único del artículo 173 de la Instrucción Normativa de la Receita Federal de Brasil (IN RFB) nº 971/09[5] también apunta a esta interpretación, demostrando el entendimiento del fisco respecto al asunto, en el sentido de que toda actividad económica de la agroindustria, aun cuando fuera del concepto legal que define lo que es una actividad agroindustrial, deberá componer la base de cálculo de la contribución previsional.
Al realizar una comparación entre los preceptos del artículo 22-A de la Ley nº 8.212/91[2] y los del Decreto nº 3.048/91[3], se constata que la mencionada Instrucción Normativa acabó extendiendo la incidencia de la contribución social a la receta bruta de las agroindustrias en actividades no agroindustriales y comerciales, lo que, al menos expresamente, no está previsto en aquella norma legal.
Los decretos son una fuente legítima del derecho tributario – artículo 96 del Código Tributario Nacional[6] que, además de tener el deber de reglamentar e interpretar fielmente la ley, pueden servir de solución para concretar la voluntad del legislador cuando la interpretación de la norma sea dudosa u omisa. Por este motivo, aun cuando no conste expresamente en la Ley nº 8.212/91[2], no se puede simplemente menospreciar la interpretación/reglamentación dada por el artículo 201-B a los dictados del artículo 22-A de aquel mandamiento, en lo que respecta a la base de cálculo de la contribución previsional debida por las agroindustrias.
Por otro lado, incluso teniendo en cuenta las consideraciones antes mencionadas, no se puede perder de vista que el artículo 201-B del Decreto nº 3.048/99[3] debe respeto al principio de legalidad, consagrado en el artículo 150, inciso I, de la Constitución Federal (CF) [7], y en los artículos 97, 99, 113, 114 y 142 del Código Tributario Nacional (CTN) [6].
En efecto, si bien la CF y el CTN reconocen la existencia de los decretos en el plano de las normas jurídicas tributarias, por su naturaleza, estas no crean ni modifican los derechos de los contribuyentes, ya que cualquier exacción de naturaleza tributaria solo puede ser instituida y/o aumentada mediante norma legal en sentido estricto, entendidas así las leyes, las medidas provisionales y, en el pasado, los decretos-ley.
En este sentido, si la exacción prevista en el artículo 22-A[2] solo recae sobre los ingresos derivados de la “comercialización de la producción”, las actividades económicas ejercidas por la agroindustria sin naturaleza comercial quedan claramente fuera del espectro de incidencia de la norma, produciéndose una indebida ampliación de la base de cálculo del tributo sin ningún respaldo legal.
Esta es la razón por la cual, a pesar de la presunción de validez que rodea el decreto reglamentario en cuestión, existen también buenos argumentos para sostener su ilegalidad, que dan voz a las otras dos líneas interpretativas sobre la base de cálculo disciplinada en el artículo 22-A[2].
De este modo, la afirmación se justifica al verificarse que las agroindustrias no deben pagar la contribución previsional sobre cualquier ingreso derivado de sus actividades, sino “sobre el valor del ingreso bruto proveniente de la comercialización de la producción”, constatándose que el legislador realmente quiso limitar el tipo de ingreso bruto sobre el cual debe incidir la exacción.
Si no fuera así, y el legislador realmente quisiera que la contribución social del artículo 22-A[2] incidiera sobre la facturación bruta de todas las actividades autónomas de las agroindustrias, bastaría con que suprimiera la expresión “proveniente de la comercialización de la producción” empleada en el encabezado del dispositivo mencionado, dejando de forma genérica la exigencia de la contribución solo sobre la facturación bruta de la agroindustria en su conjunto.
El hecho de que los párrafos 2º y 3º del artículo 22-A de la Ley nº 8.212/91[2] excluyan expresamente los ingresos derivados de la prestación de servicios a terceros de la base de cálculo de la contribución prevista en el apartado del artículo 22-A, aplicando a los ingresos no comerciales la regla general prevista en el artículo 22, también podría ayudar a una eventual argumentación en el sentido de que el propio legislador reconoció que otras actividades autónomas no definidas en el apartado de aquel dispositivo necesitan de previsión legal expresa para ser gravadas por la contribución previsional.
Así, se entiende que son buenos los argumentos para sustentar la ilegalidad de los mandamientos contenidos en el artículo 201-B del Decreto nº 3.048/99[3], teniendo en cuenta la indebida ampliación de la base de cálculo de la contribución previsional prevista en el artículo 22-A, que incluyó ingresos no derivados de la “comercialización de la producción” de la agroindustria en la apuración del tributo, en plena afrenta al principio de legalidad tributaria previsto en el párrafo 1º del artículo 97 del Código Tributario Nacional[6] y demás disposiciones aplicables.
No obstante estos hechos, incluso partiendo del supuesto de que solo incidirá la contribución social sobre los ingresos de la “comercialización de la producción” de las agroindustrias, persisten dudas sobre el alcance real de la palabra “producción”, que redundan en las otras dos líneas interpretativas que permean la norma, mencionadas anteriormente.
Por ejemplo, la controversia jurídica aún permanece cuando se constata que la contribución social puede incidir tanto solo sobre los ingresos de la comercialización de lo que el contribuyente agroindustrial produce, mediante el uso de insumos propios o adquiridos de terceros, o sobre los ingresos de cualquier producto comercializado por la agroindustria, aunque esta no lo haya producido y/o industrializado.
En este sentido, a efectos del cálculo del tributo previsto en el artículo 22-A de la Ley nº 8.212/91[2], se puede entender que la palabra “producción” se refiere a las actividades típicas de las agroindustrias y a lo que este tipo de sociedad produce, es decir, al proceso de industrialización de producción propia o industrialización de producción propia y adquirida de terceros. Es decir, en esta segunda línea hermenéutica, la contribución a la seguridad social de la agroindustria solo incidiría sobre los ingresos provenientes de la comercialización de su producción.
Así, la dificultad de afirmar que esta es la mejor exégesis sobre el comando legal reside en el hecho de que el caput del artículo 22-A no utiliza los vocablos “propia” para determinar que la contribución social solo incidiría sobre lo que fuera producido por el propio contribuyente agroindustrial. Es bajo este contexto que surge la tercera línea interpretativa sobre la norma, respaldada por el artículo 173 de la IN RFB nº 971/2009[5] mencionado anteriormente.
Por la redacción de la norma, queda cristalina la intención del fisco de tributar toda y cualquier actividad comercial de la agroindustria, sin limitarse solo a la actividad comercial de la producción propia típica de este contribuyente. En el caso, si hay un apego extremo a la literalidad del dispositivo, realmente se puede entender que la utilización de la palabra “producción”, de forma aislada, abarca todo y cualquier producto, aunque no sea producido por la agroindustria. Sin embargo, sobre este punto, vale la pena destacar que no es la primera vez que la expresión “comercialización de la producción” genera controversias jurídicas en el ordenamiento en torno a la determinación de la base de cálculo de una contribución social.
Es que el párrafo 89 del artículo 195 de la CF, añadido por la Enmienda Constitucional (EC) nº 20, de 15 de diciembre de 1998[7], utiliza una base de cálculo muy similar a la empleada en el artículo 22-A de la Ley nº 8.212/91[2], al determinar que el productor, el socio, el aparcero y el arrendatario rurales, el minero y el pescador artesanal y sus respectivos cónyuges, con actividades en régimen de economía familiar, sin empleados permanentes, deberán contribuir a la seguridad social mediante una aplicación de alícuota sobre la comercialización de la producción, teniendo derecho a los beneficios contenidos en la ley.
Se observa que las mismas dudas planteadas sobre la interpretación del artículo 22-A de la Ley nº 8.212/91[2] en lo que respecta a la apuración de la exacción también podrían aplicarse al dispositivo constitucional transcrito. Sin embargo, tanto la Ley nº 8.540, de 25 de diciembre de 1992[8], como la Ley nº 9.528, de 10 de diciembre de 1997[9], y más recientemente la Ley nº 10.256/01 [1], que modificaron el artículo 25 de la Ley nº 8.212/91[2], al disponer sobre la recaudación de la contribución social al asegurado especial definido en el párrafo 8º del artículo 195 de la CF[7], determinaban que el tributo incidiría sobre la receta bruta derivada de la comercialización de su producción.
Cabe destacar que el propio legislador ordinario entendió que, en esta hipótesis y teniendo en cuenta las particularidades de cada situación, a pesar de la ambigüedad de la expresión “comercialización de la producción”, la contribución social debería incidir únicamente sobre los ingresos de la comercialización de la producción propia del contribuyente, en lugar de cualquier producto comercializado, aunque no producido por el contribuyente.
Se ve, así, que en un contexto en que se instituye una contribución social para una especie de contribuyente con requisitos específicos, y en el cual hay expresa definición de cuál es el tipo de producción de él, parece razonable también interpretarse que la “comercialización de la producción” se refiere solo a aquello que es producido por él, no extendiéndose a productos adquiridos de terceros.
En un precedente aún pendiente de juicio definitivo por los tribunales superiores —el cual fue un caso aislado hasta el año 2015—, se discutió exactamente esta dualidad interpretativa constante en la expresión “comercialización de la producción”, prevista en el artículo 22-A de la Ley nº 8.212/91[2], habiendo el Tribunal Regional Federal (TRF) de la 5ª Región entendido por la legalidad de la Instrucción Normativa que en la época disciplinaba la materia, posicionándose a fin de que la contribución previsional de las agroindustrias debería incidir sobre la receita bruta proveniente de la comercialización de la producción propia y de la adquirida de terceros, industrializada o no (proceso nº 200583000144561, Desembargador Federal José Maria Lucena, TRF5 – Primera Turma, DJ – Data: 31/10/2007 – Página: 960).
Tras años de silencio de los tribunales, una nueva decisión del 2º Juzgado Federal de la Justicia Federal del Tribunal Regional Federal de la 1ª Región trajo un precedente diferente al hasta entonces juzgado de manera aislada en 2007. En el dispositivo de la sentencia del fallo referido, se acogió la petición de la empresa recurrente y se concedió la seguridad, a fin de excluir la incidencia de la contribución social contenida en el artículo 22-A de la Ley 8.212/91[2] sobre sus actividades no típicas, además de reconocer el derecho a recaudar la contribución para la seguridad social solamente sobre las recetas provenientes de la industrialización propia o producción propia y adquirida de terceros (proceso nº 0002422-56.2015.4.01.4300 – 2º Juzgado Federal, Tribunal Regional Federal de la Primera Región, Sección Judicial del Estado de Tocantins, Juez Federal Adelmar Aires Pimenta da Silva).
La decisión mencionada demuestra un nuevo posicionamiento de los tribunales en lo que respecta al derecho del contribuyente de recaudar la contribución social solo sobre los ingresos derivados de su propia producción. Esto se hace aún más evidente cuando se observan fragmentos de la mencionada decisión, por ejemplo, cuando dice que la Unión violó la garantía fundamental de legalidad tributaria al ampliar la hipótesis de incidencia para reunir los demás ingresos de las agroindustrias. En este sentido, el artículo 201-B del Decreto 3.048/99[3] va en contra de la descripción de la hipótesis de incidencia de la contribución del artículo 22-A de la Ley de Costeo[2], ya que amplía la exacción para abarcar las actividades no típicas de las agroindustrias.
En cuanto a las actividades no típicas de las agroindustrias, estas no están sujetas a la incidencia de la contribución a la seguridad social, tratada en el artículo 22-A de la Ley de Costeo. La innovación pretendida por el artículo 201-B del Decreto 3.048/99[3] no debe prevalecer, ya que viola la garantía constitucional de la legalidad tributaria (artículo 150, inciso I, de la CF)[7]. Es decir, la contribución a la seguridad social debida por las agroindustrias tiene una incidencia restringida a sus actividades comunes, de acuerdo con el artículo 22-A de la Ley 8.212/91[2], en la que se considera ilegal la pretensión del fisco de abarcar otras actividades no contempladas en el texto de la ley. Una de las limitaciones más importantes al poder del Estado se encuentra en el principio de legalidad tributaria, que tiene sus raíces en la Carta Magna del Rey Juan Sin Tierra (Inglaterra, 1215) [10]. Con ello, el principio forma parte del artículo 150, inciso I, de la Carta de la República, que impide la exigencia o el aumento de tributos si no hay una ley que los establezca.
No obstante este hecho, actualmente la materia se revela aún abierta ante el Poder Judicial, habiendo argumentos tanto para sustentar la legalidad como la ilegalidad del artículo 173 de la Instrucción Normativa de la Receita Federal do Brasil nº 971/2009 [5], que externa el posicionamiento del fisco acerca de la base de cálculo de la contribución social debida por las agroindustrias, disciplinada por el artículo 22-A de la Ley nº 8.212/91[2].
De esta forma, se entiende que es plausible la postura de que la contribución social prevista en el caput del artículo 22-A debe incidir únicamente sobre los ingresos derivados de la comercialización de la producción de la agroindustria.
Referencias
[1] Brasil. Lei nº 10.256, de 09 de setembro de 2001. Diário Oficial da União, 2001 julho 10. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LEIS_2001/L10256.htm>. Acesso em: 11 out. 2023.
[2] Brasil. Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991. Diário Oficial da União, 1991 julho 25. Disponível em: < https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8212cons.htm >. Acesso em: 11 out. 2023.
[3] Brasil. Decreto nº 3.048, de 06 de maio de 1999. Diário Oficial da União, 1999 maio 07. Disponível em: < https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D3048.htm >. Acesso em: 11 out. 2023.
[4] Brasil. Decreto nº 4.032, de 26 de novembro de 2001. Diário Oficial da União, 2001 novembro 27. Disponível em: < https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2001/D4032.htm >. Acesso em: 11 out. 2023.
[5] Brasil. Instrução Normativa RFB nº 971, de 13 de novembro de 2009. Diário Oficial da União, 2009 novembro 17. Disponível em: <http://normas.receita.fazenda.gov.br/sijut2consulta/link.action?idAto=15937>. Acesso em: 11 out. 2023.
[6] Brasil. Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966. Diário Oficial da União, 1966 outubro 27. Disponível em: < https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l5172compilado.htm >. Acesso em: 11 out. 2023.
[7] Brasil. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, de 05 de outubro de 1988. Diário Oficial da União, 1988 outubro 05. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 11 out. 2023.
[8]Brasil. Lei nº 8.540, de 22 de dezembro de 1992. Diário Oficial da União, 1992 dezembro 23. Disponível em: < https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8540.htm >. Acesso em: 11 out. 2023.
[9]Brasil. Lei nº 9.528, de 10 de dezembro de 1997. Diário Oficial da União, 1997 dezembro 11. Disponível em: < https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9528.htm >. Acesso em: 11 out. 2023.
[10] Brasil. A Magna Carta, de 15 de julho de 1215. Disponível em: <https://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/182020/000113791.pdf >. Acesso em: 11 out. 2023.
Como citar
Mascareñas D. G.; Vedana R. Contribuição social previdenciária sobre as atividades agroindustriais. Revista E&S. 2023; 4: e20230043.
Sobre os autores
Daniel Garcia Mascareñas
, Gerente Executivo Tributário. Rua Castro Alves, 113, ap.2, CEP: 11040-191. Bairro: Boqueirão, Santos, Brasil.
Roberta Vedana – Doctoranda en Economía aplicada por la ESALQ/USP, Piracicaba, Brasil.
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