Gobernanza Fiscal y la Transición al Ibs: Desafíos Estratégicos en los Municipios del Oeste de São Paulo

Marcio dos Anjos da Costa; Milena Moscardini Nabelice Guasti Lima

DOI: 10.22167/2675-6528-202603229

Artículo derivado del Trabajo de Conclusión de Curso (TCC), con contenido basado en el trabajo original del alumno y adaptado al formato editorial de la Revista E&S con el apoyo de la herramienta ResumeAI, solución de inteligencia artificial desarrollada por el Instituto Pecege para síntesis y organización textual.

Resumen

La Reforma Tributaria, instituida por la Enmienda Constitucional nº 132/2023, impuso un desafío gerencial a los municipios brasileños al sustituir el Impuesto sobre Servicios (ISS) por el Impuesto sobre Bienes y Servicios (IBS), alterando el paradigma de la recaudación del origen al destino. La investigación indagó la vulnerabilidad de la sostenibilidad fiscal y de la autonomía presupuestaria de los municipios integrantes del Consorcio Cioeste-SP durante esta transición estructural. El objetivo consistió en proyectar escenarios de recaudación para el período de 2026 a 2032 bajo las reglas de transición y evaluar el impacto de la sustitución tributaria en la receta municipal. La metodología adoptada consistió en un estudio de caso múltiple, con enfoque cuantitativo y descriptivo, fundamentado en el análisis comparativo de datos de recaudación del ISS y de la cuota parte del ICMS en el período de 2022 a 2025. Los principales resultados revelaron una profunda disparidad en la región: polos de servicios presentaron dependencia del ISS superior al 40% y elevada recaudación per cápita, mientras que municipios de perfil dormitorio operaron con índices de dependencia inferiores al 10%. Las implicaciones para la gestión tributaria indicaron la necesidad de una reingeniería administrativa, comprendiendo la reestructuración de equipos para actuación junto al Comité Gestor del IBS y el fortalecimiento de ingresos directos. Se concluyó que la gobernanza fiscal estratégica y la planificación intermunicipal fueron instrumentos vitales para mitigar riesgos y asegurar la previsibilidad presupuestaria durante el período.

Palabras clave: Recaudación en el Destino; Autonomía Municipal; Federalismo Fiscal; Reforma Tributaria; Sostenibilidad Fiscal.

1. Introducción

La promulgación de la Enmienda Constitucional 132/2023 estableció una alteración profunda en el Sistema Tributario Nacional. Esta reforma unificó los tributos de consumo, como PIS, COFINS, IPI, ICMS e Impuesto sobre Servicios (ISS), en el modelo de Impuesto sobre el Valor Agregado (IVA) Dual, compuesto por la Contribución sobre Bienes y Servicios (CBS), de competencia federal, y por el Impuesto sobre Bienes y Servicios (IBS), de competencia subnacional.

Para la entidad municipal, el cambio más crítico reside en la extinción del ISS y la creación del IBS. Esta transición marca el abandono del principio de recaudación en el origen, donde se ubica el prestador, en favor del principio del destino, donde ocurre el consumo. Ante este escenario, la presente investigación analizó la vulnerabilidad de la sostenibilidad fiscal y de la autonomía presupuestaria de los municipios integrantes del Consorcio Intermunicipal de la Región Oeste Metropolitana de São Paulo (Cioeste-SP) durante esta transición estructural.

La migración hacia la tributación en destino, pilar del IBS, encuentra fundamento teórico en la búsqueda de la justicia tributaria. Ricardo Lobo Torres (2010) sostiene que el sistema tributario debe ser un instrumento de efectivación de valores constitucionales, equilibrando la seguridad jurídica y la capacidad contributiva. Desde esta perspectiva, la transición federativa no debe ser vista solo como un cambio aritmético de recaudación, sino como un movimiento hacia la justicia distributiva. Para Torres (2010), la tributación sobre el consumo debe observar el principio de esencialidad para proteger el mínimo existencial de los ciudadanos.

La fundamentación teórica de este trabajo se basa en los principios del Federalismo Fiscal Brasileño, según el Artículo 156 de la Constitución Federal de 1988, y en el análisis comparativo entre el modelo de origen del ISS y el modelo de destino del IBS introducido por la EC 132/2023 y sus respectivas Leyes Complementarias. La transición federal para el IBS comprende dos cronogramas distintos: la extinción gradual del ISS y del ICMS ocurrirá en un período de ocho años, de 2026 a 2033, según la EC 132/2023. Paralelamente, para mitigar pérdidas bruscas, se instituyó un mecanismo de igualación de ingresos, denominado seguro de recaudación, con una duración de cincuenta años, de 2027 a 2077, garantizando que la redistribución de la recaudación del origen al destino ocurra de forma diluida y segura para las entidades subnacionales.

Desde esta perspectiva, el diálogo con la gestión pública municipal se vuelve central, ya que la Reforma Tributaria altera la propia lógica de la planificación fiscal local. Los municipios que históricamente consolidaron su recaudación a través de políticas de atracción de empresas e inversiones, basadas en la retención del ISS en origen, enfrentarán el desafío de revisar sus estrategias de desarrollo económico. Con la transición al IBS, la competitividad territorial deja de estar ligada a incentivos tributarios directos, exigiendo de los gestores una gobernanza orientada a la eficiencia de los servicios públicos y a la sostenibilidad presupuestaria bajo el nuevo criterio de destino.

Ante este contexto de transformación estructural, surge el problema central de esta investigación: ¿cómo afectará la transición de la tributación en origen a destino la sostenibilidad fiscal y la autonomía presupuestaria de los municipios integrantes del Consorcio Cioeste-SP, considerando sus distintas vocaciones económicas? La motivación para este estudio provino de la necesidad práctica de alinear la administración tributaria local a los nuevos dictados federativos. De esta forma, el objetivo general de esta investigación consiste en proyectar escenarios de recaudación para el período de 2026 a 2032 bajo las reglas de transición, analizando la dependencia del ISS en los ingresos totales entre 2022 y 2025. A partir de la comparación de los efectos estructurales en ciudades polo de servicios en contraposición a ciudades de perfil dormitorio, se buscó proporcionar subsidios estratégicos para la gobernanza local y proponer directrices que aseguren la sostenibilidad fiscal y la autonomía financiera de los municipios del Cioeste-SP durante la recomposición del pacto federativo.

2. Material y Métodos

La presente investigación se caracterizó como un estudio de caso múltiple, con enfoque cuantitativo y de naturaleza descriptiva. La elección del enfoque cuantitativo se justificó por la necesidad de recopilar, organizar y analizar datos numéricos referentes a la recaudación municipal. Este enfoque permitió la identificación de patrones y tendencias fiscales, así como la medición de los niveles de dependencia tributaria de los municipios. El carácter descriptivo del estudio posibilitó el examen y la correlación de variables sin intervención del investigador, limitándose a la observación sistemática de los datos públicos disponibles.

El diseño metodológico adoptado resultó coherente con el objetivo general del estudio, que consistió en proyectar escenarios de recaudación para el período de 2026 a 2032 bajo las reglas de transición de la Reforma Tributaria. Adicionalmente, se buscó analizar la dependencia del Impuesto Sobre Servicios (ISS) en las recetas totales de los municipios entre 2022 y 2025. La metodología permitió, así, la evaluación del impacto de la sustitución tributaria en la receta municipal, conforme a lo propuesto en la introducción.

La unidad de análisis comprendió los municipios integrantes del Consorcio Intermunicipal de la Región Oeste Metropolitana de São Paulo (Cioeste). Este consorcio está compuesto por 14 ciudades: Araçariguama, Barueri, Cajamar, Carapicuíba, Cotia, Ibiúna, Itapevi, Itu, Jandira, Osasco, Pirapora do Bom Jesus, Santana de Parnaíba, São Roque y Vargem Grande Paulista. La delimitación de la muestra se justificó por la expresiva variabilidad económica y demográfica entre las entidades consorciadas, lo que ofreció un panorama representativo de los impactos asimétricos de la transición tributaria.

La recopilación de datos se realizó a través de una investigación documental secundaria. Se utilizó como fuente oficial el Portal de Transparencia Municipal del Tribunal de Cuentas del Estado de São Paulo (TCE-SP). Esta base institucional aseguró la estandarización, confiabilidad y trazabilidad de la información, facilitando el acceso sistemático a las cuentas públicas municipales. Los datos se recopilaron para el período de 2022 a 2025, abarcando los ingresos tributarios de los municipios.

Las variables analizadas se centraron en los Ingresos Tributarios totales, la recaudación del Impuesto sobre Servicios de Cualquier Naturaleza (ISSQN) y los Ingresos Corrientes Netos (RCL) o Ingresos Totales de los municipios. A partir de estas variables, se calcularon indicadores de dependencia del ISS. Estos indicadores se emplearon como métricas de exposición fiscal de las administraciones municipales ante los cambios estructurales promovidos por la Reforma Tributaria. El período de tiempo para el análisis de la dependencia abarcó el período de 2022 a 2025.

Para la proyección de escenarios de recaudación para el período de 2026 a 2032, se consideraron los criterios de sostenibilidad fiscal establecidos por la Ley Complementaria nº 227/2026. Se estimó el promedio de recaudación protegida por el “seguro-receta”, que comprende el ISS y la cuota parte del ICMS. El recorte temporal de 2022 a 2025 se utilizó para componer la base de cálculo de este promedio. El crecimiento real de los ingresos se proyectó mediante la aplicación del Índice Nacional de Precios al Consumidor Amplio (IPCA).

La metodología de proyección observó estrictamente el Artículo 131 del Acta de Disposiciones Constitucionales Transitorias (ADCT) y el mecanismo de transición previsto en el Artículo 106 de la Ley Complementaria nº 227/2026. Este mecanismo opera mediante la retención de una parte del Impuesto sobre Bienes y Servicios (IBS) para componer un fondo de compensación. Dicho procedimiento garantiza que la transferencia a los municipios no sea inferior a la media corregida de 2019-2026, mitigando caídas bruscas de ingresos en los primeros años de la transición. La evolución estimada de la base tributaria corregida se calculó anualmente.

3. Resultados y Discusión

El análisis de los impactos de la Reforma Tributaria, instituida por la Enmienda Constitucional nº 132/2023, en los municipios integrantes del Consorcio Cioeste-SP reveló una profunda heterogeneidad económica y desafíos gerenciales asimétricos. Los resultados indicaron que la transición del Impuesto sobre Servicios (ISS) al Impuesto sobre Bienes y Servicios (IBS) trasciende la esfera meramente contable, configurándose como un desafío crítico de gobernanza y sostenibilidad fiscal. La investigación permitió estratificar las municipalidades en distintos grupos de riesgo fiscal, basándose en la dependencia del ISS y en la cuota parte del Impuesto sobre Circulación de Mercancías y Servicios (ICMS), y proyectar escenarios de recaudación bajo las reglas de transición.

Análisis de la Dependencia del ISS en Cioeste

La evaluación de la participación del Impuesto Sobre Servicios (ISS) en la composición de los ingresos corrientes de los municipios del Cioeste, en el período de 2022 a 2025, evidenció una concentración significativa de la riqueza tributaria. Los municipios fueron categorizados en tres grupos de dependencia. El Grupo A, compuesto por polos de servicios como Barueri, Osasco y Santana de Parnaíba, presentó un alto grado de dependencia, con índices superiores al 20%. Barueri, por ejemplo, mantuvo una participación del ISS en sus ingresos totales en torno al 42,9% en 2022 y 2025, indicando una vulnerabilidad estratégica sustancial. Santana de Parnaíba también demostró una elevación en la dependencia, pasando del 23,5% al 27,3% en el mismo período, mientras que Osasco permaneció con un nivel elevado y estable, cercano al 34%.

Para los gestores de los municipios del Grupo A, estos indicadores funcionan como una alerta de gobernanza, ya que casi la mitad del presupuesto municipal está ligada a un tributo que sufrirá cambios radicales en su forma de distribución. Esta alta dependencia del ISS, que históricamente contribuyó a la autonomía financiera de estas ciudades, ahora representa un riesgo fiscal significativo con la transición al principio del destino. La necesidad de una planificación pública orientada a la previsibilidad presupuestaria se vuelve apremiante para mitigar los impactos de la reforma.

El Grupo B, caracterizado por economías mixtas, presentó una dependencia media del ISS, variando entre el 10% y el 19%. Municipios como Cajamar, Cotia y Araçariguama demostraron una fluctuación que refleja la búsqueda de equilibrio fiscal. Cajamar, por ejemplo, inició el período con un 17,9% de dependencia y finalizó 2025 con un 13,8%, sugiriendo una posible diversificación de ingresos. Itu, por su parte, que comenzó en 2022 con un 9,7% (Grupo C), consolidó su posición en el Grupo B en 2025 con un 11,6%, indicando una migración hacia un rango de mayor dependencia del ISS y reforzando la necesidad de una planificación fiscal más robusta.

Finalmente, el Grupo C, que incluye municipios de perfil dormitorio o mixto con baja dependencia del ISS (inferior al 10%), como Carapicuíba, Itapevi y Jandira, presentó el menor riesgo fiscal directo en relación con la pérdida de recaudación. En 2025, ciudades como Pirapora do Bom Jesus (3,9%) e Ibiúna (5,3%) demostraron que el ISS tiene un impacto marginal en sus ingresos corrientes. Esta baja dependencia sugiere que el nuevo modelo de recaudación en destino del IBS puede, de hecho, actuar como un vector de incremento de ingresos para estas localidades, siempre que vaya acompañado de una gestión de riesgos eficiente durante el largo período de transición.

El análisis demográfico del Consorcio Cioeste-SP reveló una heterogeneidad adicional que acentúa los desafíos de la transición. Municipios como Osasco y Carapicuíba concentran más de 1,1 millón de potenciales consumidores residentes, lo que puede fortalecer la recaudación en el destino. En contraste, ciudades de menor tamaño, como Pirapora do Bom Jesus y Araçariguama, enfrentan mayor vulnerabilidad debido a la baja densidad demográfica, lo que puede dificultar el sostenimiento de la receta tributaria bajo la nueva lógica de la Enmienda Constitucional nº 132/2023.

La recaudación per cápita del ISS en 2025 también evidenció profundas disparidades. Barueri destacó con R$ 7.853,00 per cápita, seguida por Santana de Parnaíba (R$ 3.506,21) y Osasco (R$ 2.557,28). Estos valores confirman la vocación de polos de servicios y la robusta autonomía financiera que estas ciudades poseen bajo el modelo de origen, pero que ahora las exponen a un riesgo fiscal elevado. En contrapartida, ciudades como Carapicuíba (R$ 261,41), Ibiúna (R$ 274,00) y Pirapora do Bom Jesus (R$ 288,20) presentaron los menores índices, reflejando poblaciones expresivas con baja concentración de prestadores de servicios.

La Relevancia de la Cuota Parte del ICMS en la Composición de la Receta Municipal

El análisis de la cuota del ICMS en el período de 2022 a 2025 reveló que este impuesto, en simbiosis con la recaudación del ISS, constituye un pilar central de la sostenibilidad financiera para los municipios del Cioeste-SP. Esta dinámica de dependencia demuestra un mecanismo de equilibrio fiscal, donde la transferencia estatal frecuentemente compensa la baja densidad en la prestación de servicios en diversas localidades. La serie histórica indicó que el ICMS asume un protagonismo presupuestario en municipios con perfiles industriales o logísticos, superando la relevancia del impuesto municipal directo en algunos casos.

El municipio de Cajamar es un ejemplo notable de esta dinámica, donde la dependencia proyectada del ISS para 2025 fue del 13,8%, mientras que la cuota del ICMS se consolidó como una fuente robusta y estratégica, representando el 29,1% de los ingresos totales en 2025. Esta fuente de ingresos es esencial para sostener la maquinaria pública ante la expansión de su polo logístico. En ciudades como Itapevi y Jandira, el ICMS actúa como un mitigador de riesgos fiscales, salvaguardando el presupuesto frente a índices de dependencia del ISS inferiores al 10%, con porcentajes del 22,9% y 14,8% de los ingresos totales en 2025, respectivamente.

Esta configuración ratifica la tesis de que la Reforma Tributaria trasciende la mera gestión del impuesto sobre servicios, alterando la lógica de distribución del valor añadido que hoy cimienta el ICMS. Polos como Barueri y Osasco enfrentan una “doble dependencia” de alta complejidad: además de liderar la recaudación de ISS per cápita, capturan porciones expresivas de ICMS debido a la robustez de sus infraestructuras económicas. En 2025, Barueri tuvo el 14,8% de sus ingresos totales provenientes del ICMS, y Osasco, el 9,1%, lo que impone un desafío severo a la planificación fiscal a largo plazo.

La vulnerabilidad de la autonomía financiera se hace evidente en municipios como Ibiúna y Pirapora do Bom Jesus, donde la previsibilidad presupuestaria está fuertemente condicionada por las transferencias estatales y por el Fondo de Participación de los Municipios (FPM). En 2025, Ibiúna tuvo el 19,8% de sus ingresos totales del ICMS, y Pirapora do Bom Jesus, el 10,8%. La transición al principio del destino se convierte en una variable crítica para la continuidad de los servicios públicos esenciales en estas localidades. En resumen, el diagnóstico gerencial del Cioeste indica que la resiliencia municipal no dependerá solo de la adaptación al nuevo IBS, sino de la competencia administrativa para navegar en la reestructuración simultánea de sus dos principales fuentes de ingresos, garantizando el equilibrio fiscal en medio del nuevo rediseño del federalismo brasileño.

Mecanismos de Protección y el “Seguro de recaudación” en la Transición Federativa

En el horizonte de las transformaciones impuestas por la Reforma Tributaria, la sostenibilidad de las entidades subnacionales está resguardada por mecanismos de protección diseñados para mitigar disparidades abruptas de ingresos. La Ley Complementaria nº 227/2026, en sus artículos 114 a 131, establece el “seguro de recaudación”, un instrumento jurídico y financiero que tiene como objetivo dar previsibilidad a la planificación fiscal, cubriendo eventuales pérdidas derivadas del cambio del principio de tributación del origen al destino. Este mecanismo garantiza que ningún municipio reciba menos que su promedio histórico de recaudación del ISS y de la cuota parte del ICMS, corregida anualmente con base en el período de 2019 a 2026.

La operacionalización de esta salvaguardia, según el Artículo 115 de la ley mencionada, se basa en el cálculo de la media histórica de los valores de recaudación del ISS, fundamentado en el Artículo 156, inciso III de la Constitución Federal, y de la cuota parte del ICMS, prevista en el Artículo 158, inciso IV, alínea “a”. Para la gobernanza fiscal municipal, este mecanismo funciona como un amortiguador de riesgos, garantizando que la autonomía financiera y la continuidad de servicios esenciales no se vean comprometidas por la volatilidad recaudatoria en los primeros años de vigencia del IBS. La transición federativa hacia el IBS comprende la extinción gradual del ISS y del ICMS en un período de ocho años, de 2026 a 2033, según la Enmienda Constitucional nº 132/2023.

Paralelamente, para mitigar pérdidas bruscas, se instituyó un mecanismo de ecualización de los ingresos, denominado seguro de recaudación, con una duración de cincuenta años, de 2027 a 2077. Este mecanismo garantiza que la redistribución de la recaudación del origen al destino ocurra de forma diluida y segura para los entes subnacionales. Sin embargo, es imperativo que el gestor público no considere el seguro de recaudación como una solución definitiva, sino como una ventana temporal estratégica. La capacidad de adaptación de los municipios del Cioeste dependerá de la eficiencia en reestructurar sus matrices de desarrollo económico.

Proyección de Escenarios de Recaudación (2026-2032)

Con base en los criterios de sostenibilidad fiscal de la Ley Complementaria nº 227/2026, el estudio proyectó escenarios de recaudación para el período de 2026 a 2032, estimando la media de recaudación protegida por el “seguro de ingresos” (ISS más cuota parte ICMS). Se utilizó el recorte temporal de 2022 a 2025 para componer la base de cálculo, proyectando el crecimiento real de los ingresos mediante la aplicación del Índice de Precios al Consumidor Amplio (IPCA). Las proyecciones del IPCA indican 4,10% para 2026, 3,80% para 2027, 3,50% para 2028 y 2029, y entre 3,00% y 3,50% para 2030 a 2032, reflejando expectativas de descompresión inflacionaria y estabilización.

La evolución estimada de la base imponible corregida, según los datos proyectados, muestra un crecimiento nominal estable para todos los municipios, resultado de la aplicación del mecanismo de transición federal. Por ejemplo, los ingresos estimados de Barueri aumentan de un promedio de R$ 3.102 millones (2022-2025) a R$ 3.982 millones en 2032. Osasco, por su parte, proyecta un aumento de R$ 2.218 millones a R$ 2.847 millones en el mismo período. Este “seguro de recaudación” garantiza el mantenimiento de la media histórica corregida, mitigando caídas bruscas de ingresos en los primeros años de la transición.

Escenario 1: Hipótesis Negativa (Pérdida de Autonomía y Ingresos)

La transición al nuevo modelo tributario proyecta severos desafíos estructurales para municipios que han consolidado sus economías como polos prestadores de servicios, como Barueri, Osasco y Santana de Parnaíba. Bajo una hipótesis negativa, el primer impacto crítico reside en la neutralización de la competitividad tributaria territorial derivada del fin de la “guerra fiscal”. Históricamente, estas municipalidades utilizaron alícuotas mínimas de ISS como instrumento de política económica para atraer sedes corporativas. Con la unificación de las reglas y la imposibilidad de concesión de incentivos fiscales unilaterales, estas entidades pierden su principal ventaja comparativa, enfrentando el riesgo de evasión de empresas hacia regiones con menores costos operativos.

La centralización de la recaudación en el Comité Gestor del IBS altera profundamente el flujo financiero municipal, generando una mitigación de la autonomía de gestión de caja inmediata. En el sistema actual, el ingreso directo del ISS en el tesoro municipal confiere al gestor público liquidez y agilidad en la asignación de recursos. En la nueva sistemática, los ingresos se destinan a un Consejo Federativo para su posterior transferencia, lo que interrumpe la disponibilidad financiera directa y subordina la planificación presupuestaria local a cronogramas y criterios técnicos de un órgano externo. Esto puede comprometer la capacidad de respuesta del municipio ante demandas urgentes.

La vulnerabilidad de este escenario se ve acentuada por las limitaciones de la Regla de Transición, el “seguro de recaudación”. Si bien la Ley Complementaria nº 227/2026 prevé mecanismos de retención y compensación de ingresos para suavizar la transición hasta 2032, existe un riesgo fiscal latente relacionado con el desajuste entre los ingresos garantizados y los gastos corrientes. Es plausible que la inflación sectorial específica de los servicios y el crecimiento vegetativo de los gastos obligatorios, como la nómina y las cargas sociales, superen los índices de reposición de la pérdida del ISS. En este contexto, el municipio puede experimentar una asfixia financiera progresiva, donde el mantenimiento de los ingresos nominales o reales indexados no es suficiente para cubrir el costo de mantenimiento de ciudades con infraestructuras complejas y alta demanda de servicios públicos.

Escenario 2: Hipótesis Positiva (Justicia Fiscal y Fortalecimiento del Consumo)

En contraposición a los riesgos que enfrentan los grandes polos de servicios, la Reforma Tributaria dibuja una hipótesis positiva para municipios predominantemente residenciales y con alta densidad demográfica, como Carapicuíba, Itapevi y Jandira. El pilar central de esta oportunidad reside en la transición hacia la tributación en el destino. Bajo la égida del nuevo Impuesto sobre Bienes y Servicios (IBS), la receta tributaria dejará de concentrarse exclusivamente en el lugar de la sede de las empresas para ser destinada al lugar donde el consumo efectivamente ocurre. En la práctica, servicios ampliamente utilizados por ciudadanos de estas ciudades, como streaming, delivery, planes de salud y servicios bancarios, pasarán a generar recaudación directa para el tesoro local, independientemente de si la empresa prestadora está situada en São Paulo o Barueri. Este mecanismo promueve una desconcentración de renta tributaria, favoreciendo a ciudades que actúan como grandes centros consumidores.

Otro factor de seguridad y potencial crecimiento para estos municipios es el papel de los fondos de compensación y ecualización. La estructura de la reforma, detallada en la Ley Complementar nº 227/2026, establece mecanismos de redistribución que buscan garantizar un “piso mínimo” de ingresos. Para municipios con menor actividad industrial o menor concentración de sedes corporativas, estos fondos funcionan como una red de protección fiscal, reduciendo la dependencia de transferencias voluntarias y garantizando recursos para el mantenimiento de servicios públicos esenciales. La lógica de reparto de ingresos se vuelve más equitativa, reduciendo las disparidades históricas entre municipios vecinos en el consorcio Cioeste-SP.

La hipótesis positiva también se basa en la ganancia de eficiencia económica sistémica. La simplificación de la carga administrativa tributaria tiende a reducir el llamado “Costo Brasil”, estimulando el emprendimiento local y aumentando el volumen total de transacciones económicas en la región. Al desgravar el proceso productivo y simplificar la conformidad fiscal, la reforma tiene el potencial de ampliar el “pastel” tributario global. Para municipios como Itapevi y Jandira, que poseen áreas disponibles para expansión urbana y comercial, este ambiente de mayor racionalidad tributaria puede acelerar la formalización del comercio local y el surgimiento de nuevos negocios, resultando en un incremento sostenible de la base de cálculo del IBS y, consecuentemente, en la mejora de la calidad de vida de la población.

El Comité Gestor del IBS y los Desafíos a la Gobernanza Fiscal Municipal

La operacionalización del nuevo sistema tributario introduce el Comité Gestor del Impuesto sobre Bienes y Servicios (IBS) como pieza central de la gobernanza federativa, ejerciendo un impacto directo y profundo en la gestión fiscal de los municipios. Desde el punto de vista gerencial, la centralización de la recaudación y de la posterior distribución de recursos por este órgano colegiado representa un cambio de paradigma que tiende a reducir la autonomía operacional directa de las alcaldías. Históricamente, la administración propia del ISS confería a los gestores locales un control inmediato sobre el flujo de caja y la aplicación de políticas extrafiscales. Con la transición, la gobernanza municipal pasa a depender de instancias compartidas, lo que impone nuevas prácticas de control y planificación financiera para mitigar riesgos derivados de la dilación entre la recaudación en el destino y el efectivo traspaso a las arcas públicas.

Esta nueva realidad exige que los gestores del consorcio Cioeste refuercen urgentemente sus equipos de administración tributaria por dos aspectos estratégicos fundamentales. Primero, la necesidad de cesión de Auditores Fiscales y técnicos especializados al propio Comité Gestor del IBS, garantizando que los intereses y las particularidades de la economía local sean técnicamente representados en las instancias de decisión. Este movimiento puede desfalcar el cuadro funcional local si no hay una planificación de personal adecuada y la recomposición inmediata de cargos vacantes. Segundo, la exigencia de un equipo técnico preparado para un escenario de alta complejidad: además de mantener el monitoreo del ISS durante la transición, la administración municipal deberá gestionar un nuevo tributo que trae innovaciones disruptivas en la forma de fiscalización y control, especialmente en consecuencia de la transición del principio del Origen al Destino.

La pérdida de la gestión directa sobre la recaudación del principal impuesto al consumo subnacional demanda una reingeniería profunda de las contralorías y secretarías municipales. Estas deberán asumir un papel más analítico, dejando de ser meras lanzadoras de tributos para convertirse en auditoras estratégicas de ingresos compartidos, enfocándose en la conferencia técnica de los índices de participación y en la gestión estratégica de riesgos fiscales. La eficiencia gerencial en la “Era del IBS” se medirá por la agilidad de los ayuntamientos para capacitar a sus equipos y adaptar sus procesos internos a una estructura de gobernanza integrada, transformando la calificación técnica en el principal diferencial para el mantenimiento de la autonomía financiera regional y la previsibilidad presupuestaria.

La centralización de la recaudación y distribución del IBS en el Comité Gestor altera profundamente el paradigma de la fiscalización municipal. Si antes la administración tributaria local concentraba esfuerzos en el cobro directo del ISS, ahora la competencia exige una postura de fiscalización activa sobre las transferencias externas. El municipio deja de ser el recaudador primario para convertirse en un auditor del flujo financiero gestionado por el Comité. Esto demanda que la estructura administrativa no se limite al envío de datos catastrales, sino que desarrolle sistemas de inteligencia fiscal capaces de confrontar las proyecciones de recaudación en el destino con los valores efectivamente acreditados en las cuentas municipales, garantizando que la repartición federativa ocurra sin errores u omisiones.

Recomendaciones Estratégicas de Gobernanza por Perfil Municipal

La investigación resultó en una matriz de recomendaciones de gobernanza estratégica, diferenciada por perfil municipal, para enfrentar los desafíos de la transición tributaria. Para el Grupo A, que incluye polos de servicios y tecnología con alta recaudación de ISS, como Santana de Parnaíba y Barueri, las recomendaciones se centran en la retención de empresas a través de un entorno de negocios desburocratizado. Es crucial estructurar una auditoría para el monitoreo del IBS-Destino y fortalecer la gobernanza del Cioeste para la defensa de alícuotas, con el objetivo de preservar la competitividad territorial que se verá afectada por el fin de la guerra fiscal.

Para el Grupo B, que abarca municipios con equilibrio entre industria y servicios y recaudación mixta, como Cotia, Itapevi y Osasco, las estrategias sugieren modernización catastral y georreferenciación. Es fundamental el monitoreo de la transición del ICMS (cuota parte) al IBS y la inversión en inteligencia fiscal para evitar la evasión durante la transición. Estas acciones buscan optimizar las fuentes de ingresos existentes y preparar la administración para las nuevas dinámicas de recaudación, garantizando la previsibilidad presupuestaria en un escenario de mayor complejidad.

Finalmente, para el Grupo C, compuesto por municipios con alta dependencia del FPM y baja base propia de ISS, como Pirapora do Bom Jesus e Ibiúna, las recomendaciones enfatizan la maximización de la eficiencia en la apuración del Valor Añadido. Es esencial fortalecer la gestión del FPM y de los convenios federales, además de preparar al cuerpo técnico para la fiscalización de tributos sobre el consumo en el destino. Estas medidas son vitales para asegurar la continuidad de los servicios públicos esenciales y consolidar una nueva base tributaria local, aprovechando el potencial de incremento de ingresos que el modelo de destino puede ofrecer.

En resumen, la transición del ISS al IBS representa un desafío complejo para los municipios del Cioeste-SP, exigiendo una reestructuración profunda de la gestión fiscal y administrativa. La heterogeneidad de la región demanda estrategias diferenciadas, que van desde la diversificación de ingresos propios y el fortalecimiento de tributos directos, hasta la inversión en capacitación técnica y el monitoreo activo de las transferencias del Comité Gestor del IBS. La gobernanza fiscal estratégica y la planificación intermunicipal emergen como instrumentos cruciales para mitigar riesgos, asegurar la previsibilidad presupuestaria y preservar la autonomía financiera de los municipios durante la recomposición del pacto federativo.

4. Conclusión

La presente investigación investigó la vulnerabilidad de la sostenibilidad fiscal y de la autonomía presupuestaria de los municipios integrantes del Consorcio Cioeste-SP ante la transición del Impuesto sobre Servicios (ISS) al Impuesto sobre Bienes y Servicios (IBS), proyectando escenarios de recaudación y evaluando el impacto de la sustitución tributaria. Se verificó una profunda heterogeneidad económica en la región, con polos de servicios presentando una dependencia del ISS superior al 40% y una elevada recaudación per cápita, mientras que municipios de perfil dormitorio operaron con índices inferiores al 10%. Se observó que la cuota parte del ICMS constituye un pilar central de la sostenibilidad financiera, y el análisis reveló una “doble dependencia” de alta complejidad en algunas localidades. Las proyecciones de recaudación para el período de 2026 a 2032 indicaron un crecimiento nominal estable, resguardado por el mecanismo del “seguro de recaudación” de la Ley Complementaria nº 227/2026. Sin embargo, se identificó que la transición impone desafíos asimétricos: polos de servicios enfrentan la pérdida de competitividad tributaria y riesgos de asfixia financiera, al paso que municipios residenciales pueden beneficiarse de la tributación en el destino y de los fondos de compensación.

La principal contribución de este estudio reside en la consolidación de un diagnóstico práctico y proyectivo, que transpuso la teoría normativa de la transición tributaria a la realidad operativa y presupuestaria local. Los resultados evidencian que la gobernanza fiscal estratégica y la planificación intermunicipal son instrumentos vitales para mitigar riesgos y asegurar la previsibilidad presupuestaria. La centralización de la recaudación en el Comité Gestor del IBS, aunque mitigada por el seguro de recaudación, impone una limitación a la autonomía de gestión de caja inmediata y exige la reestructuración de los equipos de administración tributaria para un papel más analítico y de auditoría de las transferencias. Se recomienda la diversificación de ingresos propios, el fortalecimiento de tributos directos como el IPTU y el ITBI, la modernización de la maquinaria administrativa y la inversión continua en la capacitación técnica de los equipos de hacienda. La resiliencia financiera de los municipios en la recomposición del pacto federativo dependerá de la capacidad de modernizar sus estructuras de fiscalización y fortalecer sus matrices de desarrollo más allá de la dependencia estricta del consumo de servicios.

Referencias Bibliograficas

Torres, R. L. (2009). Tratado de Direito Constitucional Financeiro e Tributário: Valores e Princípios. 1ª. ed. Rio de Janeiro: Renovar.

Artículo proveniente del Trabajo de Conclusión de Curso de la Especialización en Gestión Tributaria del MBA USP/Esalq

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