Artículo

Lucila Raquel Almeida; Julia Pinto Komka

DOI: 10.22167/2675-6528-202602561

Artículo derivado de Trabajo de Conclusión de Curso (TCC), con contenido basado en el trabajo original del alumno y adaptado al formato editorial de la Revista E&S con el apoyo de la herramienta ResumeAI, solución de inteligencia artificial desarrollada por el Instituto Pecege para síntesis y organización textual.

Resumen

Las inundaciones de 2024 en Rio Grande do Sul evidenciaron fragilidades estructurales en la gobernanza pública en un contexto federativo sometido a riesgo climático extremo. Este trabajo analizó, en el recorte temporal de mayo de 2024 a mayo de 2025, cómo la actuación federal, estatal y municipal se estructuró ante la crisis y en qué medida la comparación con los Países Bajos ofreció parámetros útiles para el fortalecimiento de la resiliencia institucional. La investigación adoptó un enfoque cualitativo, aplicado, exploratorio y comparativo, con análisis documental y análisis de contenido de fuentes oficiales, informes técnicos internacionales, actos normativos y pronunciamientos institucionales, organizados por categorías temáticas e interpretados con apoyo del Modelo de las Tres Líneas del IIA. Los resultados mostraron que, aunque los tres niveles de gobierno crearon o reestructuraron instrumentos relevantes de coordinación y reconstrucción tras el desastre, prevaleció una institucionalidad reactiva, posterior al evento, con lagunas de continuidad administrativa, integración preventiva, monitoreo y rendición de cuentas. En la comparación internacional, el modelo neerlandés se destacó por combinar autoridad operacional permanente, base territorial clara, financiación propia y mecanismos más robustos de monitoreo y responsabilización. Se concluyó que los impactos de las inundaciones se agravaron menos por la ausencia formal de normas y más por la insuficiente articulación entre operación, gestión de riesgos y control. El fortalecimiento de la gobernanza climática, en el caso de Rio Grande do Sul, depende de institucionalizar la coordinación, los datos, la financiación y la rendición de cuentas en bases permanentes.

Palabras clave: rendición de cuentas; adaptación climática; gestión de riesgos; gobernanza multinivel.

1. Introducción

En abril y mayo de 2024, Rio Grande do Sul enfrentó un evento hidrológico extremo, caracterizado por inundaciones generalizadas que causaron severos daños a la infraestructura y un fuerte impacto humano, económico y ambiental. Una publicación técnica del Banco Interamericano de Desarrollo, de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe y del Banco Mundial (2024) registró que 2.398.225 personas fueron potencialmente afectadas, con 876.565 directamente alcanzadas, y el impacto global se estimó en R$ 88,9 mil millones. Este episodio se posicionó entre los desastres más costosos de la historia reciente del estado.

La gravedad del evento desplazó el debate público de la respuesta de emergencia a un problema más amplio: la capacidad de la gobernanza pública brasileña para anticipar, coordinar y sostener respuestas ante riesgos climáticos complejos. En el plano institucional, la literatura y los diagnósticos técnicos convergen en la comprensión de que los eventos extremos funcionan como pruebas de estrés de la gobernanza, ya que exponen fallas de coordinación, discontinuidad administrativa, asimetrías de capacidad entre entidades federativas y fragilidades de rendición de cuentas. La rendición de cuentas, concepto central en la gobernanza y la gestión pública y privada, se refiere a la obligación de dar cuenta, asumir responsabilidades y responder por resultados y decisiones.

Ante la crisis, la agenda de reconstrucción y adaptación se formalizó rápidamente en los tres niveles de gobierno. A nivel federal, el Decreto Provisional nº 1.220, de 15 de mayo de 2024, creó la Secretaría Extraordinaria de la Presidencia de la República para Apoyo a la Reconstrucción de Rio Grande do Sul. A nivel estatal, la Ley nº 16.134, de 24 de mayo, instituyó el Plan Rio Grande y el Fondo de Reconstrucción de Rio Grande do Sul (FUNRIGS), mientras que la Ley nº 16.136, de tres de junio de 2024, redefinió las competencias de la Secretaría de la Reconstrucción Gaúcha. En Porto Alegre, la Ley Complementaria nº 1.016, de cuatro de julio de 2024, creó el Programa Porto Alegre Forte, la Oficina de Reconstrucción y Adaptación Climática y el Fondo Municipal de Reconstrucción y Adaptación Climática.

Sin embargo, estas iniciativas, instituidas después del desastre, plantean interrogantes sobre la efectividad de la gobernanza multinivel anterior y posterior al evento. El informe final del Dutch Disaster Risk Reduction & Surge Support (RVO, 2024a) recomendó la revisión del arreglo institucional de la protección contra inundaciones y estudios sobre los modelos actual y deseado de gobernanza. El informe de cocreación Brasil-Países Bajos (RVO, 2024b) reforzó la necesidad de colaboración transversal, superación de fronteras político-administrativas municipales y gobernanza compatible con la escala regional del fenómeno.

La comparación con los Países Bajos ofrece un parámetro analítico útil, ya que la gobernanza hídrica neerlandesa se construyó sobre instituciones permanentes, territorialmente delimitadas y financieramente autónomas. Las autoridades regionales de agua, conocidas como waterboards, datan del siglo XIII y ejercen gestión operativa del agua a nivel regional y local, con cuerpo directivo electo y financiación propia por tributos. Aunque este modelo no es transplantable mecánicamente al federalismo brasileño, permite identificar atributos institucionales relevantes para la adaptación climática, la estabilidad decisoria y la rendición de cuentas.

Además del contraste internacional, el caso examinado dialoga con la perspectiva ESG desde la óptica de la gobernanza. La dimensión ambiental se manifiesta en el riesgo hidrológico y la necesidad de adaptación; la dimensión social emerge de los impactos sobre poblaciones vulnerables, servicios esenciales e infraestructura urbana; y la dimensión de gobernanza aparece como eje organizador de la explicación, ya que la coordinación, la continuidad administrativa, la financiación, la transparencia y la información verificable condicionaron tanto la respuesta inmediata como la capacidad de reconstrucción resiliente.

El presente estudio parte de la hipótesis de que la ampliación de los impactos de las inundaciones de 2024 no se debió únicamente a la magnitud del evento, sino también a fragilidades de gobernanza pública caracterizadas por una coordinación insuficiente entre niveles federativos, una institucionalización preventiva limitada, una baja integración entre datos y decisión y mecanismos de rendición de cuentas aún frágiles. La hipótesis secundaria sostiene que la comparación con los Países Bajos permite identificar atributos institucionales susceptibles de adaptación analítica al contexto gaucho y brasileño.

En este contexto, este trabajo tuvo como objetivo analizar, en el período de mayo de 2024 a mayo de 2025, las fragilidades de gobernanza pública relacionadas con las inundaciones de 2024 en Rio Grande do Sul, explicitando la actuación a nivel federal, estatal y del municipio de Porto Alegre a la luz del Modelo de las Tres Líneas del IIA (2020), y comparando dichos arreglos con referencias institucionales de los Países Bajos. Como objetivos específicos se pretendió: identificar los principales instrumentos normativos y administrativos adoptados tras el desastre; examinar de qué modo refuerzan o no aspectos como coordinación, financiación, datos y rendición de cuentas; sintetizar las convergencias entre los informes del DRRS, del BID/CEPAL/Banco Mundial y de la REDESCA; y proponer recomendaciones de mejora institucional coherentes con la experiencia comparada.

2. Material y Métodos

El presente estudio se caracterizó por un enfoque cualitativo, aplicado, exploratorio y comparativo, buscando analizar las debilidades de gobernanza pública relacionadas con las inundaciones de 2024 en Rio Grande do Sul. El objetivo fue explicitar la actuación a nivel federal, estatal y del municipio de Porto Alegre, a la luz del Modelo de las Tres Líneas del IIA (2020), y comparar dichos arreglos con referencias institucionales de los Países Bajos. El recorte temporal de la investigación abarcó el período de mayo de 2024 a mayo de 2025.

La unidad de análisis consistió en los arreglos de gobernanza pública en los niveles federal, estatal y municipal (Porto Alegre), con enfoque en la respuesta y reconstrucción post-desastre. El corpus de la investigación se compuso de fuentes públicas, oficiales y rastreables, priorizando aquellas con acceso público, autoría identificable y adherencia directa al problema de investigación. Se organizó una muestra equilibrada de ítems oficiales distribuidos entre la Unión, el Estado de Rio Grande do Sul y el Municipio de Porto Alegre, para cubrir el recorte federativo.

La recopilación de datos se realizó mediante investigación documental, abarcando cuatro grupos principales de fuentes. Se recopilaron informes técnicos internacionales, actos normativos y páginas institucionales de gobierno. También se incluyeron pronunciamientos y comunicados oficiales de organismos federales, estatales y municipales de Porto Alegre, además de documentos de referencia sobre la gobernanza hídrica de los Países Bajos. Estos documentos fueron seleccionados por su relevancia para el período y el tema estudiado.

En la etapa analítica, se empleó el análisis de contenido, según lo propuesto por Bardin (2016). Este procedimiento implicó las fases de preanálisis, exploración del material y tratamiento e interpretación de los resultados. La codificación temática se organizó en cinco categorías predefinidas, elegidas por su recurrencia en diagnósticos internacionales y actos normativos examinados.

Las categorías temáticas utilizadas para la codificación fueron: coordinación multinivel; prevención y adaptación climática; datos, monitoreo y alerta; financiación y continuidad institucional; y transparencia y rendición de cuentas. Estas categorías permitieron estructurar el análisis del vasto material documental, enfocándose en los aspectos de gobernanza pública relevantes para el contexto de las inundaciones de 2024.

Como instrumento interpretativo, se aplicó el Modelo de las Tres Líneas del IIA (2020). Este modelo fue utilizado para examinar, de forma comparada, cómo Brasil y los Países Bajos distribuyen roles institucionales entre operación, coordinación y control. La primera línea fue asociada a las funciones operacionales, la segunda a las instancias de coordinación y gestión de riesgos, y la tercera a los mecanismos de control y rendición de cuentas.

Para la organización de los datos, se construyó una matriz de lectura por categoría temática y nivel federativo. A partir de esta matriz, se sintetizaron patrones, lagunas y convergencias identificadas en el corpus documental. Se elaboraron cuadros analíticos comparativos y una figura sintética, describiendo las funciones de gobernanza formalizadas en el corpus normativo, lo que amplió la reproducibilidad del estudio.

Durante la preparación del trabajo, se utilizaron herramientas de inteligencia artificial para apoyar la organización textual, la revisión del lenguaje y la ordenación cronológica de documentos. Todo el contenido fue revisado, validado y reescrito por la autora, quien asumió la responsabilidad integral del contenido final, de conformidad con el Manual de Buenas Prácticas para el Uso de IA de la institución.

3. Resultados y Discusión

El análisis integrado del corpus documental reveló que la gobernanza pública en Rio Grande do Sul, tras las inundaciones de 2024, experimentó una rápida reorganización en todos los niveles federativos. Sin embargo, esta reestructuración fue predominantemente reactiva, con la creación o el fortalecimiento de instancias de coordinación y reconstrucción ocurriendo como respuesta directa al desastre. Esta constatación sugiere que la principal fragilidad no residía en la ausencia total de normas, sino en una baja densidad de institucionalización preventiva anterior al evento climático extremo, según lo indicado por la literatura sobre gobernanza climática (OECD, 2025).

En el ámbito federal, la Medida Provisional nº 1.220/2024 instituyó la Secretaría Extraordinaria de la Presidencia de la República para Apoyo a la Reconstrucción de Rio Grande do Sul, con atribuciones de coordinación de las acciones federales, planificación, articulación, interlocución y promoción de estudios técnicos. Posteriormente, el Decreto nº 12.169/2024 transfirió esta estructura a la Casa Civil, manteniendo sus funciones, pero reforzando su carácter temporal. Este movimiento indicó un fortalecimiento de la segunda línea federal de coordinación y respuesta, pero sin la identificación de un instrumento específico y permanente de gobernanza climática dedicado al caso de Rio Grande do Sul en el corpus analizado.

La actuación de la Agencia Nacional de Aguas y Saneamiento Básico (ANA) merece ser destacada en esta dimensión federal. En 2024, la Agencia registró la creación de un grupo técnico de asesoramiento para el caso gaúcho y, en mayo de 2025, informó la reposición de equipos de monitoreo dañados, la disponibilidad de datos en tiempo real en un portal único para el estado y la actualización del Atlas de Vulnerabilidad a Inundaciones. También se inició la discusión sobre un nuevo Plan Estatal Integrado de Recursos Hídricos, en el contexto del Pacto por la Gobernanza del Agua. Estas acciones reforzaron la segunda línea técnica y regulatoria, pero, de forma análoga, evidenciaron que la arquitectura preventiva ganó mayor densidad solo después de la ocurrencia de la catástrofe.

En el plano estatal, la respuesta se institucionalizó con mayor densidad normativa. La Ley nº 16.134/2024 instituyó el Plan Rio Grande como programa de reconstrucción, adaptación y resiliencia climática, estructurado en acciones de emergencia, reconstrucción y de futuro, y creó el Fondo de Reconstrucción de Rio Grande do Sul (FUNRIGS). La Ley nº 16.136/2024 redefinió las competencias de la Secretaría de la Reconstrucción Gaúcha, atribuyéndole la coordinación de la planificación, formulación y ejecución de acciones y proyectos de resiliencia climática y recomposición de infraestructuras, además de funciones de secretaría ejecutiva y apoyo técnico-administrativo del FUNRIGS.

Este arreglo estatal fue el que más explícitamente combinó coordinación, financiación y obligaciones de publicidad de la información del fondo, lo que fortaleció, al menos formalmente, la segunda y la tercera línea de gobernanza. Sin embargo, este fortalecimiento formal no eliminó un problema central: la institucionalidad estatal también nació de la crisis. El Plan Rio Grande y la Secretaría de la Reconstrucción Gaúcha fueron concebidos como respuestas posteriores al desastre, lo que significa que la capacidad de coordinación y de financiación se reforzó cuando el evento extremo ya había producido daños a gran escala.

Así, aunque el estado ha avanzado en la formalización de la gobernanza, dicho avance confirma el diagnóstico de baja institucionalización preventiva anterior, y no lo contrario. Esta observación es crucial, ya que se alinea con la hipótesis inicial del estudio, que apuntaba a debilidades de gobernanza pública caracterizadas por una institucionalización preventiva limitada, contribuyendo a la ampliación de los impactos de las inundaciones de 2024.

En el plan municipal, Porto Alegre institucionalizó una respuesta propia a través de la Ley Complementar nº 1.016/2024, que creó el Programa Porto Alegre Forte, la Oficina de Reconstrucción y Adaptación Climática (ERAC) y el Fondo Municipal de Reconstrucción y Adaptación Climática (FMRAC). El Decreto nº 22.817/2024 detalló la arquitectura interna de la Oficina, distribuyendo competencias en proyectos de infraestructura, adaptación climática, datos geoespaciales, monitoreo, transformación urbana y recuperación económica, con previsión de definición de metas, evaluación de resultados e integración de datos geoespaciales municipales.

En términos del Modelo de las Tres Líneas del IIA, la respuesta municipal demostró un esfuerzo por reforzar la segunda línea local, con un enfoque más claro entre planificación, datos y ejecución de proyectos, aunque todavía de carácter extraordinario y temporal. El caso municipal evidencia, adicionalmente, un punto clásico de la gobernanza multinivel: la proximidad de la ejecución no es suficiente sin coordinación vertical. Porto Alegre concentró la implementación de proyectos y la gestión de problemas concretos de drenaje, bombeo, reasentamiento e infraestructura urbana, pero permaneció dependiente de recursos, directrices y articulaciones con los niveles estatal y federal.

Esta dependencia ayuda a explicar por qué la primera línea local, aunque más cercana al problema, no poseía por sí sola las condiciones para resolverlo de manera sistémica. La insuficiente coordinación vertical entre los niveles federativos es un punto crítico en la gobernanza multinivel, como lo señalan Nicollier, Kiperstok y Bernardes (2023). El examen de los informes externos corroboró esta interpretación, proporcionando una visión multifacética de las fragilidades institucionales.

El informe final del Dutch Disaster Risk Reduction & Surge Support (DRRS, 2024a) afirmó que el marco institucional y legal vigente era complejo y recomendó prestar especial atención a la revisión del arreglo institucional del sistema de protección contra inundaciones, además de la realización de un estudio sobre los modelos de gobernanza actual y deseado. El informe de cocreación Brasil-Países Bajos (RVO, 2024b) reforzó la necesidad de colaboración transversal, alineación de directrices, comunicación y gobernanza entre actores, así como una estructuración que trascendiera los límites municipales, dado el carácter regional y metropolitano del fenómeno.

La publicación conjunta del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y el Banco Mundial (BM, 2024) registró que la respuesta al desastre implicó coordinación entre los gobiernos federal, estatal y municipal. Se concluyó que esta colaboración debería profundizarse durante la reconstrucción y en la preparación y reducción de riesgos de futuros eventos, con el objetivo de ampliar la resiliencia de las comunidades de Rio Grande do Sul. La Relatoría Especial sobre Derechos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales (REDESCA, 2025), por su parte, reconoció la pronta intervención estatal, pero identificó desafíos significativos en la provisión de información clara y accesible a la población antes, durante y después del desastre.

La REDESCA (2025) enfatizó la necesidad de fortalecer los sistemas de información, comunicación y alerta, con acceso a información científica verificable y respuestas basadas en evidencia. Estos cuatro conjuntos de evidencia convergieron en tres debilidades centrales: la coordinación multinivel aún insuficientemente estabilizada; lagunas en la prevención, el monitoreo y los datos accesibles antes del desastre; y una rendición de cuentas aún dependiente de arreglos de crisis, informes externos y obligaciones de transparencia sectoriales, en lugar de un sistema permanente de evaluación del desempeño y gobernanza de riesgos.

Esta convergencia, proveniente de fuentes distintas – cooperación técnica internacional, financiación multilateral, derechos humanos y regulación nacional –, apuntó a problemas institucionales similares. Tal hallazgo fortaleció la consistencia interpretativa del estudio, reforzando la hipótesis de que la gobernanza constituye una variable explicativa relevante para el agravamiento de los impactos, y que la mera existencia de normas no garantiza la efectividad de la respuesta en contextos de riesgo climático extremo. Lectura por el Modelo de las Tres Líneas del IIA

La reinterpretación del caso gaúcho por el Modelo de las Tres Líneas del Institute of Internal Auditors (IIA, 2020) reveló que la primera línea, asociada a las funciones operacionales de ejecución y mantenimiento de servicios críticos, operó bajo fuerte presión. Aunque demostró capacidad de respuesta, esta actuación ocurrió en un ambiente marcado por complejidad institucional, limitaciones de integración previa y necesidad de revisión del sistema de protección contra inundaciones. La primera línea, que incluye defensa civil, Departamento Municipal de Agua y Alcantarillado (DMAE) de Porto Alegre, secretarías ejecutoras y sistemas de drenaje, exhibió resiliencia operacional, pero careció de estabilidad preventiva.

La segunda línea, que abarca la gestión de riesgos, la coordinación, la planificación y el seguimiento, fue el eje que más se reforzó tras el desastre. La Secretaría Extraordinaria Federal, la ANA, el Plano Rio Grande, la Secretaría de la Reconstrucción Gaúcha, la Oficina de Reconstrucción y Adaptación Climática y los fondos post-desastre son ejemplos de estructuras que buscaron integrar la acción gubernamental, producir datos, planificar la reconstrucción y organizar prioridades. Sin embargo, este fortalecimiento ocurrió después del evento, confirmando su carácter reactivo. El sistema necesitó, por lo tanto, construir o ampliar su segunda línea en condiciones de crisis, lo que limitó la capacidad de anticipación y prevención.

La tercera línea, referente al control, la transparencia y la rendición de cuentas, se mantuvo comparativamente menos densa. Aunque el Fondo de Reconstrucción de Rio Grande do Sul (FUNRIGS) y el Fondo Municipal de Reconstrucción y Adaptación Climática (FMRAC) prevén la publicidad de información y mecanismos de seguimiento, y existen portales de transparencia e informes institucionales, los diagnósticos externos señalaron déficits de información clara y accesible, escasez de datos comparables y ausencia de mecanismos robustos de rendición de cuentas orientados al desempeño.

La tercera línea brasileña se mostró más fragmentada y reactiva, mientras que la experiencia neerlandesa ofrece una mayor institucionalización de benchmarking y monitoreo (OECD, 2014). Este análisis permite comprender que la simple producción normativa post-desastre no resuelve la vulnerabilidad institucional por sí sola. La resiliencia climática depende de la articulación eficaz entre las tres líneas. Una operación relativamente activa, desprovista de una gestión de riesgos estable y de un control robusto, tiende a actuar solo después del daño.

De la misma manera, la coordinación sin instrumentos de rendición de cuentas y sin una base informacional consistente corre el riesgo de convertirse en un arreglo meramente formal. El caso gaúcho evidenció que el desafío principal no fue la inexperiencia de las instituciones, sino su baja integración estructural entre las líneas de defensa. Desde el punto de vista analítico, el Modelo de las Tres Líneas evidenció que la vulnerabilidad provino de la distancia entre norma, operación y control.

En el período examinado, se observó una expansión de la segunda línea a través de estructuras de reconstrucción, pero sin una consolidación equivalente de la tercera línea y sin que la primera línea se integrara preventivamente en una arquitectura estable de gestión de riesgos. Este desequilibrio ayuda a explicar el predominio de respuestas de emergencia y la dificultad de convertir las acciones posteriores al desastre en políticas públicas permanentes, según la literatura sobre sostenibilidad institucional (Blankesteijn y Pot, 2024).

En la evaluación de la gobernanza multinivel, el análisis clasificó a la Unión con un alto nivel en planificación, debido a los instrumentos de coordinación y formulación adoptados tras el desastre, incluyendo la Secretaría Extraordinaria y el apoyo de la ANA a estudios y pactos de gobernanza. El Estado fue clasificado en nivel medio, ya que, aunque instituyó un plan y una secretaría específicos, su actuación permaneció vinculada a la reconstrucción y adaptación pos-evento. El Municipio de Porto Alegre también fue clasificado en nivel medio, pero su actuación se mostró más fuertemente ligada a la implementación local que a la planificación a escala regional.

En el criterio de ejecución, el Municipio de Porto Alegre recibió una clasificación alta, por concentrar la operacionalización más cercana a la infraestructura y a los servicios urbanos, como el DMAE y la defensa civil. La Unión y el Estado fueron clasificados en nivel medio, pues sus actuaciones, en el corpus analizado, estuvieron más asociadas a la coordinación, financiación y reconstrucción que a la operación directa de los sistemas locales. En financiación, la Unión fue clasificada en nivel alto por la capacidad de movilización de recursos y coordinación federativa, mientras que el Estado obtuvo nivel medio por la creación del FUNRIGS y su papel de inducción. El Municipio quedó en nivel bajo debido a su dependencia de arreglos superiores para recursos.

En cuanto a los datos, la Unión y el Estado se clasificaron en un nivel medio, ya que el período analizado mostró un esfuerzo de refuerzo en el monitoreo y la planificación, pero también indicó que tales sistemas aún se estaban consolidando tras el desastre. El Municipio permaneció en un nivel bajo, ya que, a pesar de la Oficina de Reconstrucción y Adaptación Climática, su capacidad informacional resultó ser más reciente y localizada. En control, la Unión se clasificó en un nivel medio por la existencia de estructuras de transparencia y publicidad, aunque sin una densidad suficiente de rendición de cuentas preventiva específica.

El Estado y el Municipio se mantuvieron en un nivel bajo, ya que sus mecanismos de control se manifestaron más como publicidad formal de fondos y portales que como un sistema maduro de evaluación del desempeño. Los Países Bajos, por otro lado, fueron clasificados en un nivel alto en planificación, ejecución, financiación, datos y control, debido a la permanencia institucional, base fiscal propia, uso sistemático de información y densidad relativa de benchmarking, transparencia y presión por el desempeño descrita en la literatura consultada. Comparación con Países Bajos

La comparación con los Países Bajos, aunque no autoriza una solución imitativa, ofreció parámetros analíticos útiles para el problema investigado. El informe de la Organisation for Economic Co-Operation and Development (OECD, 2014) sobre gobernanza del agua neerlandesa reconoció la existencia de lagunas, pero destacó atributos como estabilidad institucional, delimitación territorial de las autoridades de agua, capacidad operativa permanente, tributación propia y uso sistemático de benchmarking e información para orientar decisiones. Estos atributos contrastan con la institucionalidad reactiva observada en el caso gaúcho.

En los Países Bajos, las autoridades regionales de aguas, conocidas como waterboards, son formas antiguas de gobierno democrático, con miembros elegidos o nombrados por cuatro años. Su función se basa en el principio de participación de los interesados y en la recaudación de tributos regionales, ejecutando gestión operativa regional, planificación, fiscalización y tratamiento de aguas residuales urbanas. Esta estructura permanente y autónoma, con base territorial clara y financiación propia, contrasta con la dependencia de estructuras extraordinarias e inducción política observada en Rio Grande do Sul, donde la coordinación y la financiación se reforzaron solo después del evento extremo (Dutch Water Authorities, 2017).

La gobernanza hídrica neerlandesa combina autoridad operativa permanente, presupuesto estable y monitoreo sistemático, lo que sustenta resultados ambientales y sociales con mayor regularidad. En el caso gaúcho, el eje más crítico fue la gobernanza: coordinación, continuidad administrativa, financiación, transparencia e información verificable condicionaron tanto la respuesta inmediata como la capacidad de reconstrucción resiliente. La comparación, por lo tanto, fortalece la conclusión de que el problema no es solo climático, sino fundamentalmente institucional, conforme a la perspectiva ESG.

La principal lección comparativa no es la replicación del diseño neerlandés, sino la necesidad de ampliar la permanencia institucional de la gobernanza del agua y del clima en el contexto brasileño. Esto implica clarificar competencias, regionalizar la coordinación a una escala compatible con el fenómeno hidrológico, estabilizar financiaciones, hacer que los datos y el desempeño sean efectivamente públicos y accionables, y consolidar los arreglos de gestión de riesgos que existan antes del desastre. La diferencia decisiva reside menos en la reacción post-evento y más en la infraestructura previa de decisión y coordinación, como señalaron Blankesteijn y Pot (2024). Discusión integrada

La hipótesis inicial del estudio fue parcialmente confirmada. No se verificó un vacío normativo absoluto, sino una intensa producción normativa y administrativa tras la crisis. Lo que se observó fue una institucionalización preventiva insuficiente y la persistencia de acuerdos fragmentados entre operación, gestión de riesgos y rendición de cuentas. La expansión de oficinas, secretarías y fondos demostró capacidad de reacción, pero también reveló que la gobernanza climática dependía, hasta entonces, de estructuras sectoriales y de coordinación menos robustas de lo que el evento extremo exigía, corroborando el análisis de Matias-Pereira (2017) sobre la gestión pública contemporánea.

Desde el punto de vista de la gestión pública, el caso sugiere que las políticas de adaptación climática no pueden ser tratadas como un apéndice de la reconstrucción. Cuando la coordinación, la financiación y los datos se organizan solo después del desastre, el sistema actúa en desventaja estructural. La reconstrucción puede generar aprendizaje institucional, pero este aprendizaje necesita ser convertido en un diseño permanente. De lo contrario, existe el riesgo de crear una institucionalidad de corta duración, central políticamente en el momento de la crisis y que puede ser periferizada cuando la agenda pública se desplaza.

Los resultados también indicaron que el alineamiento entre escalas territoriales e institucionales continúa siendo un desafío decisivo. El fenómeno de las inundaciones de 2024 tuvo una dimensión metropolitana y regional, pero una parte significativa de la respuesta estuvo condicionada a competencias organizadas por municipio, secretarías y programas. La literatura y los informes internacionales convergen en la necesidad de coordinación a una escala compatible con el sistema de protección contra inundaciones y drenaje del agua, que debe estructurarse a partir de unidades territoriales más afines a la lógica hidrológica (OECD, 2025).

Otro aspecto central fue la información. El fortalecimiento de los sistemas de monitoreo, de los portales de datos y la actualización de instrumentos como el Atlas de la Vulnerabilidad e Inundaciones de la ANA ocurrieron con mayor intensidad después del desastre. Esto sugiere que los datos, el monitoreo y la alerta integrados no estaban suficientemente institucionalizados antes del evento crítico. Sin una base informacional robusta, la coordinación multinivel tiende a operar de forma más lenta, fragmentada y vulnerable a asimetrías de capacidad técnica y política, como discutido por Pedrotti y Dornfeld (2021).

Finalmente, la discusión demostró que la rendición de cuentas no se limita a la publicidad formal de actos y fondos. La tercera línea de defensa exige indicadores comparables, evaluación del desempeño, información accesible a la población, rutinas independientes de seguimiento y la posibilidad de aprendizaje institucional sistemático. La experiencia práctica del estudio, por lo tanto, sugiere que la agenda de gobernanza climática para el caso gaúcho debe ser menos episódica y más estructural, con énfasis en la permanencia institucional y en la integración de las tres líneas de defensa.

Las implicaciones prácticas derivadas de los hallazgos apuntan a la necesidad de un arreglo permanente de coordinación multinivel en el caso gaúcho, con atribuciones claras entre la Unión, el Estado y el Municipio de Porto Alegre, y articulación a escala regional. La gestión de riesgos debe integrarse a las rutinas administrativas ordinarias de planificación, presupuesto e infraestructura, dejando de ser extraordinaria. Los datos, el monitoreo y la alerta deben organizarse como un sistema continuo e interoperable, y no como una respuesta posterior al colapso, conforme al Modelo de las Tres Líneas del IIA (2020).

Estas observaciones, inspiradas en los atributos institucionales neerlandeses, como base territorial clara, autoridad operativa permanente, financiación propia o estable, datos accionables y rendición de cuentas con presión por desempeño, sugieren que los eventos extremos deben ser interpretados como oportunidades para reformas institucionales duraderas. La gobernanza climática, en el caso gaúcho, depende de institucionalizar la coordinación, los datos, la financiación y la rendición de cuentas en bases permanentes, superando la lógica reactiva y sectorial para construir un sistema de aprendizaje continuo y responsabilización efectiva.

4. Conclusión

El estudio analizó las debilidades de gobernanza pública relacionadas con las inundaciones de 2024 en Rio Grande do Sul, examinando la actuación federal, estatal y municipal en el período de mayo de 2024 a mayo de 2025 y comparándola con referencias institucionales de los Países Bajos. Se verificó que, si bien los tres niveles de gobierno implementaron una rápida reorganización institucional tras el desastre, esta reestructuración fue predominantemente reactiva. Se identificó una baja institucionalización preventiva, con lagunas significativas en la coordinación multinivel, en la integración de datos y monitoreo antes del evento, y en mecanismos robustos de rendición de cuentas. La aplicación del Modelo de las Tres Líneas del IIA evidenció un desequilibrio, donde la primera línea operativa demostró resiliencia bajo presión, la segunda línea de coordinación y gestión de riesgos se fortaleció de forma reactiva, y la tercera línea de control y transparencia permaneció menos densa y fragmentada. La comparación con los Países Bajos, a su vez, destacó la importancia de atributos institucionales permanentes, como base territorial clara, autoridad operativa continua, financiación estable y uso sistemático de datos y benchmarking, que contrastan con la institucionalidad observada en el caso de Rio Grande do Sul.

La principal contribución del estudio reside en demostrar que la ampliación de los impactos de las inundaciones de 2024 se vio agravada menos por la ausencia formal de normas y más por la insuficiente articulación entre operación, gestión de riesgos y control. El fortalecimiento de la gobernanza climática en Rio Grande do Sul, por lo tanto, depende de institucionalizar coordinación, datos, financiación y rendición de cuentas sobre bases permanentes, superando la lógica reactiva y sectorial. Se reconocen como limitaciones del trabajo el recorte temporal, que no permitió evaluar el desempeño a largo plazo de las estructuras creadas, y el alcance analítico, enfocado en la gobernanza y no en la medición técnica de obras. Se sugiere para estudios futuros la evaluación longitudinal de la permanencia de estas estructuras, el análisis comparativo con otros desastres hidrológicos brasileños y la investigación de la relación entre información pública, riesgo percibido y respuesta social en contextos de emergencia climática.

Referencias Bibliográficas

Banco Interamericano de Desarrollo (BID); Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL); Banco Mundial (BM). Evaluación de los efectos e impactos de las inundaciones en Rio Grande do Sul. 2024. Evaluación de los efectos e impactos de las inundaciones en Rio Grande do Sul. Notas técnicas en IDB-TN-03039. Disponible en: . Acceso en: 28 oct. 2025.

Instituto de los Auditores Internos de Brasil (IIA). Modelo de las Tres Líneas. São Paulo, 2020. Disponible en: . Acceso el: 03 nov. 2025.

Agencia Neerlandesa de Empresas (RVO); Reducción de Riesgos de Desastres y Apoyo de Emergencia Holandesa (DRRS). Informe final Porto Alegre, Brasil. La Haya, 2024a. Disponible en:

Artículo originario del Trabajo de Conclusión de Curso de la Especialización en Compliance y ESG del MBA USP/Esalq

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