Artículo

_{DOI: 10.22167/2675-6528-20240009}
^{E&S 2024, 5: e202400009}

_{Tatiane Nunes Balbino e Lorena Hernández Mastrapa}

La palabra ágil como referencia a un nuevo enfoque en la gestión de proyectos surgió en un manifiesto publicado en 2001^[1] por 17 autores, líderes de pensamiento en la industria del software, que sintetizaron los valores de todos los métodos ágiles. Aunque el manifiesto surgió originalmente en la industria del software, sus principios se diseminaron en muchos otros sectores, y el enfoque ha crecido en aplicación en los últimos años, pasando a figurar como el método de desarrollo de proyectos preferido de muchas organizaciones en todo el mundo^[2]. Los principales diferenciales de la metodología ágil son la versatilidad y el dinamismo, ya que fue concebida para averiguar la viabilidad de ejecución de proyectos en ciclos cortos y ajustarse rápidamente a cambios basándose en evaluación y retroalimentación^[3].

Con la exigencia de transformación digital en la máquina pública surgió la necesidad de una actuación más dinámica, que respondiera de modo más adecuado a los cambios e incertidumbres involucrados en un proyecto de innovación. En 2020, la Escuela Nacional de Administración Pública (ENAP) publicó una investigación que mapeaba las experiencias nacionales en innovación, indicando el empleo de metodologías ágiles en Laboratorios de Innovación del Sector Público (LISP), constatando que el 69% de los laboratorios están enfocados en desarrollar innovación en la gestión con la finalidad de promover cambio de cultura, compromiso y transparencia. El estudio evidenciaba, además, que el 74% de estos laboratorios estaban concentrados en las regiones Sudeste y Centro-Oeste de Brasil^[4].

Entre los métodos considerados ágiles está el Scrum, framework que genera valor abordando cuestiones complejas mediante resoluciones adaptativas^[5]. Basado en el empirismo, el Scrum busca perfeccionamiento a través de la experiencia y de la toma de decisiones fundamentadas en lo que se observa. El método posee tres pilares empíricos bien definidos: transparencia, inspección y adaptación.

A pesar de la adaptabilidad presentada por Scrum, la implementación en instituciones públicas representa un gran desafío por el alto nivel de complejidad y el grado de burocracia involucrados en sus procesos, ya que las principales dificultades enfrentadas en la introducción de nuevas prácticas de gestión son el desconocimiento del proceso, la resistencia interna a los cambios y la alteración de prioridades en intercambios de gestión^[4].

El objetivo de este estudio fue analizar los procesos de gestión de una alcaldía situada en el sertão del noreste brasileño, en una ciudad con cerca de 85 mil habitantes, responsable de la gestión de 20 secretarías. En un momento de transición de gobierno, se identificó la demanda de un sistema de control y gestión de contratos, dado que muchos de los contratos estaban con plazos próximos al vencimiento y con saldo insuficiente, de manera que las órdenes de suministro continuaban siendo expedidas, perjudicando el desarrollo de procesos y la disponibilidad de servicios a la población.

En este escenario, las mayores dificultades encontradas fueron:

• emisión de solicitud de suministro de artículos sin verificación de saldo y de previsión en contrato;
• falta de actualización automática de cantidad disponible a partir del registro de nota fiscal de recepción de material o servicio;
• realización de gastos en el sector de compras sin la debida consulta de disponibilidad de compromiso presupuestario en la Secretaría de Finanzas;
• dificultad de consulta a contratos en el acervo de la comisión de licitación, carga lenta de los contratos firmados en el portal de transparencia y falta de agilidad en el levantamiento de estos documentos para la rendición de cuentas ante el Tribunal de Cuentas.

Entre las principales consecuencias de esta situación se constataron:

• ausencia de control de gastos realizados por el sector de compras;
• dificultad de alineación y planificación entre las secretarías;
• indisposición con los contratados y retrabajo en la publicación de contratos.

El cuadro podría haberse evitado si se hubiera utilizado un software para la integración entre la comisión de licitación, el sector de compras de la secretaría solicitante y la Secretaría de Finanzas, proporcionando la continuidad del proceso de contratación desde la publicación del edicto, pasando por la orden de suministro hasta el compromiso y el pago, asegurando el control de plazos y saldos.

En este contexto, la justificación de la presente investigación fue la necesidad de hacer la gestión de contratos del ayuntamiento más eficiente y transparente; además de mejorar el control y el monitoreo de los gastos resultantes de la contratación de materiales y servicios de la administración. Ante esto, el objetivo específico de este trabajo fue la implementación de un software de gestión y control de contratos y convenios en el gobierno municipal de la referida ciudad, buscando una mejora en la ejecución presupuestaria y una mayor eficiencia en la entrega de servicios públicos, con la ayuda de la aplicación de Scrum. Con la facilitación del Scrum master, responsable de asegurar la correcta aplicación del framework ágil, se fijó la duración estimada para cada ítem del sprint — evento con duración fija de hasta un mes, durante el cual se realiza todo el trabajo esencial para alcanzar la meta del producto. La estimación se realizó utilizando el Planning Poker, una técnica que relaciona una posible curva creciente de incertidumbre, así cuanto mayor una tarea, mayor la incertidumbre involucrada. De forma práctica: los integrantes del equipo seleccionan el ítem más simple a ejecutar y, como referencia, estiman 1 para su duración; a continuación, para cada uno de los ítems seleccionados, cada miembro del equipo selecciona un número relativo a la duración del ítem y lo muestra a los demás; si hay consenso, la duración estará estimada, pero si no lo hay, los extremos deben justificar su opción, realizando una nueva ronda, respetando un límite hipotético de 3 rondas, cuando, entonces, la estimación sigue el valor más alto. Esta técnica se caracteriza como un método que promueve el debate entre profesionales con experticias distintas. Se optó, así, por la división del trabajo en seis sprints (Figura 1), para garantizar la dinámica de la ejecución dentro del tiempo previsto, alcanzando una duración total de 118 días.

Figura 1. Esquema de sprints
^{Fuente: Resultados originales del proyecto}

Tras la planificación, la designación del equipo y la definición de funciones, se inició la ejecución de los sprints.

• Sprint 1 (Licitación) – Dado que se trata de un órgano de la administración pública municipal, el objetivo de este sprint fue asegurar la debida contratación del software, garantizando el cumplimiento de la legislación vigente para la ejecución de procesos licitatorios (leyes nº 8.666/1993 y nº 14.133/2021 – Nueva Ley de Licitaciones y Contratos) ^{[6] [7]}. El proceso licitatorio se inicia con la fase preparatoria en la cual el término de referencia se elabora tomando como base ítems y valores enumerados en un banco de precios; seguido de la elaboración y publicación de un edicto que determina las condiciones para la participación en el certamen y describe integralmente el material o servicio objeto de la contratación. Tras la consulta al edicto, las empresas interesadas presentan propuestas y ofertas, y entregan la documentación de acreditación, luego la Comisión de Licitación realiza el juicio de las propuestas de acuerdo con criterios fijados en el edicto, pudiendo ser: mejor precio; mejor técnica o contenido artístico; técnica y precio; mayor retorno económico; y mayor descuento. Poco después, el proceso sigue con la fase de habilitación cuyo objetivo es la verificación de la documentación presentada por los participantes, teniendo en cuenta criterios de reconocimiento de la habilitación jurídica, regularidad fiscal, cualificación técnica y económico-financiera. El proceso cuenta con una fase recursiva en la cual los licitantes pueden impugnar el resultado. Y, finalmente, se tiene la fase de homologación, con firma del contrato y adjudicación al licitante titular de la mejor propuesta. Con la conclusión de este sprint, el equipo potenció la integración y la desenvoltura en la aplicación de la metodología ágil, habituándose a los alineamientos diarios y adaptándose de forma rápida a los cambios necesarios.

• Sprint 2 (Implementación del software) – El objetivo principal de este sprint fue garantizar la implementación del software, así como asegurar su correcta utilización. Como apoyo a los miembros del Scrum team que no dominaban en detalle las fases de un proceso de licitación, y con el fin de establecer un flujo de trabajo que garantizara el mejor desarrollo de las actividades, se instituyó un flujograma que secuenciaba las etapas para la introducción de datos (Figura 2).

Figura 2. Diagrama de flujo de datos
^{Fuente: Resultados originales del proyecto}

Dentro de esta fase también fue posible definir un nuevo flujo digital para compra/contratación directa — modalidad prevista en la ley nº 14.133/21^[7], en la cual la licitación puede ser dispensada o inexigible.

• Sprint 3 (Integración de Licitación) – Con el dominio del proceso de inserción de datos y la ampliación de los conocimientos sobre el proceso de licitación, el equipo puede expandir la implementación del software dentro de la Comisión de Licitación con el objetivo de efectuar el registro de los primeros procesos en curso, asegurando la digitalización de todas las etapas de la contratación, e implementar el pregón electrónico y la publicación automática de contratos en el Portal de Transparencia por medio del nuevo software. Con el cierre del sprint 3, fue posible observar que el avance de los procesos de licitación ganó agilidad y se volvió más seguro con relación al almacenamiento de los datos de las empresas participantes en los pregones y de las propuestas de precios. Con esto, la prefectura aumentó su eficiencia en la publicación de edictos y contratos en el Portal de Transparencia, proporcionando información a la población en tiempo hábil y reforzando, así, su credibilidad.
• Sprint 4 (Integración de Compras) – El proyecto avanzó hacia la integración con el sector de compras, a través de la implementación del software en el departamento de compras y adquisiciones de la Secretaría de Administración y Planificación. El sprint generó mayor seguridad y control en el proceso de solicitud, eficiencia en el contacto con proveedores, además de agilidad en la organización del departamento y aumento en el control de gastos, optimizando la gestión de contratos.
• Sprint 5 (Monitoreo y Expansión) – En esta fase fue posible realizar el monitoreo de los resultados preliminares de los módulos ya implementados. Adicionalmente, se instalaron módulos adicionales de gestión de flotas y de solicitud de abastecimiento en la Oficina de la Jefatura del Ejecutivo, además de expandir la inserción de datos licitatorios para obras y servicios tercerizados. La implementación de nuevos módulos fue resultado de un ajuste realizado en el backlog (lista de tareas) para suplir la demanda presentada. Con la inclusión de gestión de flotas y abastecimiento, el esquema de sprints asumió una nueva configuración, y se añadieron siete días al período de ejecución. En la Figura 3 es posible visualizar las modificaciones realizadas en rojo.

Para el monitoreo preliminar se seleccionaron los gastos relacionados con los gastos de funcionamiento interno de la administración, como materiales de consumo, y la contratación de persona jurídica para la prestación de servicios a la población. Teniendo en cuenta que el monitoreo se realizó después de la implementación de los principales módulos de control — durante el tercer mes de ejecución del proyecto y tomando como comparativo los tres meses anteriores y los tres meses del mismo período del año anterior — se pueden seguir los resultados en la Tabla 1.

A partir de los datos obtenidos (Tabla 1) fue posible percibir una mejora en el flujo de compras, dado que los valores no se concentraron, sino que se distribuyeron, resultado de la planificación de solicitud mensual establecida por los nuevos procesos y del seguimiento vía software. En el período de implantación no fue posible notar reducción de costo, de modo que el objetivo principal de esta fase fue la organización y el establecimiento de nuevos procesos, así como la mejora en la gestión de contratos. En el apartado de los gastos por contratación de servicios, se percibió un aumento en la aportación, efecto de la ampliación del servicio de recogida de basuras y limpieza urbana, debido a la mejora en la gestión de las contrataciones, atendiendo más rápidamente al aumento de la demanda de la ciudad. El sprint 5 mejoró la gestión de contratos, mejorando la planificación de compras y confiriendo más eficiencia a las contrataciones. Como consecuencia, los servicios ofertados a la población ganaron agilidad, superando uno de los principales desafíos detectados al inicio del proyecto.

• Sprint 6 (Integración con Finanzas) – En la última fase del proyecto, se realizó la integración con el sistema contable de la Secretaría de Finanzas, a través de la conexión de los módulos ya implementados al módulo financiero. Es importante destacar que la compatibilidad entre los módulos era uno de los requisitos para la contratación del software; también fue necesaria la capacitación de los servidores de la Secretaría de Finanzas y el establecimiento de un nuevo proceso para la emisión de empenhos. El principal objetivo de esta fase fue garantizar el ciclo enteramente digital del sistema de contratación, compra y pago.

Con el fin de realizar una comparación sobre los gastos, se realizó un análisis del panorama de los gastos previamente seleccionados como base para el establecimiento de un techo en la planificación de compras. Para el comparativo se eligieron el semestre anterior a la implementación, el semestre posterior y el semestre equivalente del año anterior, con el fin de identificar una posible reducción de gastos. En la Tabla 2 se presenta el acumulado de los respectivos períodos.

	Semestre anterior a la implementación	Semestre posterior a la implementación	Semestre correspondiente del año anterior
Gastos	Acumulado	Acumulado	Acumulado
Combustibles / lubricantes automotrices	711.777,47	625.389,54	901.382,29
Material para el mantenimiento de vehículos	42.590,50	25.520,00	31.641,00
Material eléctrico y electrónico	320.692,31	90.803,07	154.526,04
Material de oficina	9.865,65	18.817,69	15.544,68
Material de limpieza y producción de higienización	48.917,05	41.082,95	72.500,16
Otros materiales de consumo	466.125,42	278.331,20	198.664,98
Otros servicios de terceros – persona jurídica	4.392.045,62	4.823.672,04	5.213.115,12

A partir de los datos presentados, fue posible identificar una reducción significativa en el gasto de material de consumo. Para el período post-implementación, el valor total gastado en materiales de consumo fue de R$ 1.079.944,45, lo que representó una reducción del 32% comparado con el período anterior a la implementación del proyecto, y del 21%, si se compara con el mismo período del año anterior, consecuencia del aumento en el control de los gastos y de la mejora en la planificación de compras y contrataciones. Dentro del gasto en material de consumo es importante resaltar la reducción de gastos en combustible, presentando una disminución del 12%, cuando se compara con el período anterior a la implementación, y del 44%, si se compara con el período equivalente del año anterior, como resultado del nuevo sistema de gestión y control definido por los módulos de solicitud de abastecimiento y gestión de flotas. Ya en relación con el gasto en contratación de servicios de persona jurídica, hubo un incremento de aproximadamente el 10% sobre el semestre anterior a la implementación, y una reducción del 7% en la comparación con el semestre equivalente del año anterior, como resultado de la mayor asertividad en los procesos de contratación y de la mejora en la gestión de contratos. Con la ejecución de los procesos licitatorios y de contratación directa íntegramente por el software, fue posible mensurar una economía de tiempo en la elaboración y publicación de edictos. El procedimiento, que anteriormente podía durar hasta 15 días, pasó a ser finalizado en un máximo de 9 días, representando una reducción del 40% en el tiempo gastado para la fase inicial; tomando como base la realización de todo el proceso, es perceptible una economía de tiempo de hasta el 56%, una vez que el proceso licitatorio podía durar hasta 90 días, pero con la aplicación del software el período medio para conclusión de la contratación pasó a ser de hasta 40 días.

El proyecto, en su totalidad, se ejecutó en 129 días, un plazo superior al inicialmente planeado, ya que necesitó 11 días más por la necesidad de ampliar el período para el entrenamiento y adaptación al software. También fue necesario incluir dos nuevos módulos no previstos en el plan preliminar. Con la conclusión del proyecto, se comprobó que Scrum generó flexibilidad al posibilitar ajustes y refinamiento del backlog, atendiendo así a los requisitos que surgieron en el Sprint Review, dado que, en proyectos anteriores, cambios en los requisitos, por menores que fueran, se volvían morosos, ocasionando interrupciones en el desarrollo y la ejecución. Otro resultado encontrado fue la eficiencia con el alineamiento rutinario a través del Daily Scrum, que posibilitó la identificación de puntos de mejora de manera más rápida, proporcionando así un realineamiento ágil, haciendo el desarrollo del proyecto más fluido.

El éxito en la implementación del software fue el resultado de una buena planificación inicial y de la adaptabilidad generada por Scrum, que permitió atender demandas surgidas a lo largo de la ejecución del proyecto, así como agilidad en la integración del equipo y en el desarrollo de los procesos. La posibilidad de seguimiento diario proporcionó mayor asertividad en la ejecución de las etapas y mejoró el flujo de desempeño, sin embargo, fue posible constatar desafíos a lo largo del ciclo, como la dificultad en movilizar a los servidores en el establecimiento de nuevos procesos y en la adquisición de nuevos conocimientos, así como en la aceptación de una nueva dinámica de gestión.

Como resultado, el proyecto presentó una mejora expresiva en la gestión de contratos, mayor agilidad en los procesos de contratación y optimización de la planificación de ejecución de gastos, lo que se reflejó directamente en la reducción de gastos, proporcionando más inversión en los servicios ofrecidos a la población, con calidad y rapidez en la atención a las necesidades de la ciudad. Con ello, se validaron los beneficios de aplicar metodología ágil en proyectos dentro de la administración pública, incluso en instituciones de menor tamaño, permitiendo así un campo de investigación de viabilidad de implantación de laboratorios de innovación y agilidad en la gestión de pequeñas ciudades del interior de Brasil.

Referencias

^[1] Beedle M. et al. 2001. Manifesto Ágil.  Disponível em: https://agilemanifesto.org/iso/ptbr/manifesto.html. Acesso em: 12 setembro 2022.
^[2] Satpathy  T. 2017. Um guia para conhecimento em scrum. 3ed. VMEdu Inc., Avondable, AZ, USA.
^[3] Project Management Institute (PMI). 2017. Agile Practice Guide. Project Management Institute Inc., Newtown Square, PA, USA.
^[4] Escola Nacional de Administração Pública (ENAP). 2020. Caderno Laboratórios de inovação no setor público: mapeamento e diagnóstico de experiências nacionais. Disponível em: https://repositorio.enap.gov.br/bitstream/1/5112/1/69_Laboratorios_inovacao_governo_completo_final_23062020.pdf .Acesso em:12 set. 2022.
^[5] Schwaber  K.; Sutherland, J. 2020. O guia do scrum.  Disponível em: https://www.Scrum.org/resources/Scrum-guide. Acesso em: 12 set. 2022.
^[6] BRASIL. Lei n. 8666, de 21 de junho de 1993. Dispõe sobre normas para licitações e contratos da Administração Pública. Senado Federal,Brasília, 21 jun. 1993.
^[7] BRASIL. Lei n. 14133, de 1 de abril de 2021. Dispõe sobre licitações e contratos administrativos. Senado Federal, Brasília, 1 abr. 2021.

Cómo citar

Balbino T.N; Mastrapa L.H.; Aplicación de Scrum para el control de contratos en una Gestión Municipal del interior nordestino. Revista E&S. 2024; 5: e20240009.

Sobre los autores

Tatiane Nunes Balbino – Especialista en Gestión de Proyectos – Dirección de Tecnología. Banco do Brasil – SBS Lote 32, Edificio Sede III, Cuadra: 1 Bloque: G – Asa Sul – CEP: 70073-901 – Brasília/DF, Brasil.

Lorena Hernández Mastrapa – Pecege – Profesora orientadora. Rua Cezira Giovanoni Moretti, 580 – Santa Rosa – CEP: 13414-157 – Piracicaba/SP, Brasil.