Entre la Norma y la Práctica: Desajustes en la Implementación de la Atención Psicosocial en las Escuelas

Elfride Foesch; Kellen Jacobsen Follador

DOI: 10.22167/2675-6528-202602855

Artículo derivado del Trabajo de Conclusión de Curso (TCC), con contenido basado en el trabajo original del alumno y adaptado al formato editorial de la Revista E&S con el apoyo de la herramienta ResumeAI, solución de inteligencia artificial desarrollada por el Instituto Pecege para síntesis y organización textual.

Resumen

La salud mental en la infancia y adolescencia, especialmente en el contexto escolar, es fundamental para el desarrollo del aprendizaje. Se buscó evidenciar si la implementación de la Política Nacional de Atención Psicosocial en las escuelas, bajo la Ley nº 14.819/2024, fue efectivamente aplicada en este contexto. La investigación se basó en datos obtenidos del Monitoreo Nacional, conducido por el Frente Parlamentario de Salud Mental en colaboración con el Instituto de Estudios para Políticas Públicas de Salud. Se caracterizó como documental, con un enfoque cualitativo y un diseño descriptivo-analítico, utilizando el Análisis de Contenido de Bardin como método. Se estructuró el estudio con énfasis en el análisis por unidad federativa, contemplando los niveles estatal y municipal, con un recorte en el estado de Ceará y el municipio de Fortaleza. Los resultados evidenciaron diferencias significativas en la implementación de la política, con predominancia de acciones vinculadas al Programa Salud en la Escuela (PSE), indicando una limitada formalización de instrumentos de seguimiento y monitoreo por parte de órganos gubernamentales. En Ceará, se observó adhesión a las directrices curriculares nacionales; sin embargo, se verificaron inconsistencias en la regulación y ejecución de las acciones de atención psicosocial. Se concluyó que el fortalecimiento de políticas intersectoriales, la ampliación de la actuación multiprofesional y la implementación de indicadores basados en evidencia científica, especialmente en el campo de la neurociencia, son fundamentales para la efectividad de la atención psicosocial en el contexto escolar brasileño.

Palabras clave: atención psicosocial; infancia y adolescencia; neurociencia de la educación; políticas públicas; salud mental escolar.

1. Introducción

El aumento de los casos de sufrimiento psíquico entre niños y adolescentes ha generado una creciente atención de la comunidad científica. Estudios indican que experiencias de estrés, especialmente ligadas a la inseguridad emocional, pueden contribuir a la enfermedad mental en esta fase de la vida. Diamond (2013) y Shonkoff et al. (2012) resaltan que este sufrimiento puede comprometer el desarrollo de los circuitos neuronales, afectando funciones ejecutivas, autorregulación y otras habilidades esenciales para el aprendizaje.

Desde la perspectiva de la neurociencia, el entorno en el que el niño vive y estudia ejerce una influencia directa en el desarrollo cerebral. Las experiencias de apoyo emocional, las relaciones seguras y un entorno escolar acogedor son cruciales para el desarrollo de habilidades como la atención, el control emocional y el aprendizaje, según señalan Shonkoff et al. (2012) y Diamond (2013). La ausencia de este apoyo, por otro lado, puede impactar negativamente estas funciones. De este modo, la atención a la salud mental en la escuela trasciende una cuestión social, configurándose como una necesidad para el desarrollo saludable del cerebro.

En este escenario, el entorno escolar emerge como un espacio fundamental para la promoción de la salud mental y para la implementación de políticas públicas de cuidado psicosocial, según lo destacado por la OMS (2021). La infancia y la adolescencia son períodos críticos de desarrollo psíquico, y las dificultades enfrentadas en esta fase pueden generar impactos significativos a lo largo de la vida. Históricamente, los problemas educativos y emocionales se han abordado de forma individualizada, con un enfoque en intervenciones clínicas y, a veces, medicalizantes, responsabilizando al estudiante e ignorando el contexto más amplio (Lima et al., 2024; Ribeiro, 2025).

El avance de los enfoques psicosociales ha ampliado la comprensión de la salud mental, reconociendo el papel de la escuela en la creación de entornos propicios para el desarrollo humano. Margaretha et al. (2023) indican que este cambio se alinea con directrices internacionales que ven la escuela como un espacio estratégico para la salud mental. En Brasil, la Ley nº 13.935/2019, que prevé equipos multiprofesionales en las escuelas, y la Ley nº 14.819/2024, que instituye la Política Nacional de Atención Psicosocial en las Comunidades Escolares, representan avances. Sin embargo, Lima et al. (2024) señalan desafíos en la implementación efectiva, como la falta de infraestructura, la escasez de profesionales cualificados y las limitaciones financieras.

A pesar de los hitos normativos, persiste un desfase entre lo que está legalmente previsto y la práctica. Estudios, como el de Ribeiro (2025), revelan que la medicalización sigue siendo frecuente en el contexto escolar, evidenciando la patologización de dificultades que pueden tener raíces pedagógicas y sociales. La escuela, sin embargo, es un lugar privilegiado para la promoción del bienestar y la identificación precoz de necesidades. Faria y Rodrigues (2020) sugieren que las acciones integradas en el entorno escolar, incorporadas a las prácticas pedagógicas, son más eficaces para superar la fragmentación de las intervenciones.

Ante este panorama, se vuelve esencial comprender cómo se están implementando las políticas públicas de salud mental en las escuelas y cuáles son sus efectos. Este estudio se justifica por la necesidad de analizar la implementación de estas políticas en diferentes contextos territoriales, buscando verificar el alineamiento entre las directrices propuestas y su ejecución. El análisis contempla los niveles nacional y estatal, con enfoque en el estado de Ceará y el municipio de Fortaleza, a fin de identificar convergencias, desafíos y lagunas. Además, se pretende contribuir al perfeccionamiento de estrategias basadas en evidencia, fortaleciendo la efectividad de las políticas de salud mental en el contexto escolar (Ribeiro, 2025).

2. Material y Métodos

La investigación realizada se caracterizó como documental, con un enfoque cualitativo y un diseño descriptivo-analítico. El estudio se basó en el análisis de documentos oficiales y datos secundarios ya existentes sobre la implementación de la Política Nacional de Atención Psicosocial en las escuelas de Brasil. El Análisis de Contenido, según lo propuesto por Bardin (2011), se empleó como método central para la comprensión e interpretación de la información, buscando entender la aplicación de la política en el contexto escolar.

La perspectiva de la neurociencia se utilizó como base teórica para fundamentar la comprensión de que el proceso de aprendizaje y desarrollo de los estudiantes está influenciado por el bienestar emocional y el funcionamiento cerebral. Este enfoque ayudó en el análisis de cómo las políticas públicas impactan el desarrollo de la atención, el comportamiento y las relaciones sociales en el entorno escolar, según lo señalado por la OCDE (2015) y la OMS (2021).

Las fuentes de datos se organizaron en cuatro dimensiones principales. En la dimensión normativa, se analizaron la Ley nº 13.935/2019, que dispone sobre la prestación de servicios de psicología y servicio social en las escuelas, y la Ley nº 14.819/2024, que instituye la Política Nacional de Atención Psicosocial en las Comunidades Escolares (Brasil, 2019, 2024). Estos documentos permitieron identificar el marco legal para la actuación psicosocial en el ambiente educacional.

En la dimensión de monitoreo, se utilizó el informe nacional elaborado por el Frente Parlamentario Mixto para la Promoción de la Salud Mental en asociación con el Instituto de Estudios para Políticas de Salud (IEPS), con datos de 2025 (FRENTE PARLAMENTAR MISTA; IEPS, 2025). Este documento proporcionó información sobre el seguimiento y la implementación de las medidas de atención psicosocial en los estados brasileños. Para la dimensión de planificación y gestión local, se analizaron documentos oficiales del estado de Ceará y el Plan Municipal de Salud de Fortaleza, referentes al período de 2022 a 2025.

Finalmente, en la dimensión orientadora, se consultaron documentos de la Organización Mundial de la Salud (OMS, 2021) y de la UNESCO (2021). Estos materiales presentan recomendaciones y directrices internacionales relacionadas con la promoción de la salud mental y el bienestar de niños y adolescentes en el entorno escolar. Dichos documentos sirvieron como referencia para contextualizar las políticas y acciones analizadas en el escenario brasileño.

Los documentos fueron seleccionados con base en criterios de relevancia, coherencia y calidad. Se priorizaron materiales que abordaran directamente la salud mental en el contexto escolar, políticas públicas, acciones intersectoriales y estrategias de promoción y prevención en el ambiente educacional. La confiabilidad de las fuentes fue asegurada por la inclusión de documentos de órganos gubernamentales, organizaciones internacionales e instituciones de investigación reconocidas (OMS, 2021).

El período de análisis de los documentos abarcó los años 2008 a 2025. Este intervalo se definió por incluir hitos importantes de las políticas públicas de salud mental en Brasil y materiales recientes sobre el tema, permitiendo una comprensión de la evolución y desarrollo de estas políticas a lo largo del tiempo. Se utilizaron diferentes tipos de documentos, como leyes, informes, materiales institucionales y trabajos académicos, para un análisis multifacético.

Los procedimientos de recolección y organización de los datos se iniciaron con una lectura completa, organizada y crítica de los documentos seleccionados. Esta etapa tuvo como objetivo profundizar la comprensión del contenido e identificar elementos relevantes para la investigación, extrayendo información explícita e implícita. Posteriormente, se construyó una matriz de organización basada en las tres dimensiones principales de la investigación, facilitando la estructuración de los datos y la identificación de patrones de aplicación de la política en diferentes contextos.

El análisis de los datos se realizó a través del Análisis de Contenido temático, conforme a los preceptos de Bardin (2011). En primer lugar, se realizó el pre-análisis, que consistió en la lectura cuidadosa y repetida de los documentos para familiarizarse con el material y definir los puntos de interés e indicadores. A continuación, en la etapa de análisis, los fragmentos más importantes de los documentos se separaron en unidades de registro y se agruparon en categorías de sentidos similares, lo que permitió identificar patrones y relaciones entre la información.

El recorte territorial del estudio incluyó el nivel nacional, con profundización en el estado de Ceará y en el municipio de Fortaleza. La selección de Ceará fue intencional, considerando su ubicación en la región Nordeste, la disponibilidad de documentos oficiales en el período de 2008 a 2025 y la existencia de informaciones para analizar las dimensiones de regulación, programas, acciones y mecanismos de monitoreo y evaluación. Fortaleza fue elegida por ser la capital del estado y por la accesibilidad a documentos oficiales municipales, permitiendo un análisis aprofundado de la expresión de las directrices nacionales y estatales en el contexto local.

Para apoyo en la elaboración del trabajo, se utilizó la herramienta de Inteligencia Artificial Generativa ChatGPT, desarrollada por OpenAI, en conformidad con las orientaciones de la Portaria CNPq nº 2.664, de 6 de marzo de 2026. La herramienta auxilió en la organización de las ideas, en la revisión y mejora de la claridad textual, así como en la estructuración de tablas y gráficos. Sin embargo, la elección de los documentos, el análisis de la información y la interpretación de los resultados fueron íntegramente realizados por la autora, quien asumió la responsabilidad por el contenido final.

3. Resultados y Discusión

El análisis de la implementación de la Política Nacional de Atención Psicosocial en las Comunidades Escolares, bajo la Ley nº 14.819/2024, reveló un escenario complejo y multifacético, con avances y desafíos en diferentes niveles federativos. Los resultados, obtenidos a través del Análisis de Contenido de Bardin (2011) en documentos normativos y de monitoreo, permitieron identificar patrones, similitudes y lagunas en la forma en que la política es estructurada y aplicada. La investigación priorizó la comprensión de la realidad en el estado de Ceará y en el municipio de Fortaleza, ofreciendo una visión profunda de las dinámicas locales.

Inicialmente, una visión general de la implementación a nivel nacional, basada en el Monitoreo Nacional de la Frente Parlamentaria de Salud Mental y del Instituto de Estudios para Políticas Públicas de Salud (FRENTE PARLAMENTAR MIXTA; IEPS, 2025), demostró que la mayoría de las unidades federativas aún no poseen regulación estatal específica para la atención psicosocial en las escuelas. Se verificó que las acciones están predominantemente vinculadas a programas ya existentes, como el Programa Salud en la Escuela (PSE), y que los mecanismos de monitoreo son frecuentemente limitados o basados en sistemas generales, como el SISAB.

La ausencia de regulación específica en muchos estados, incluido Ceará, indica una fragilidad en la institucionalización de la política, haciéndola dependiente de directrices federales e iniciativas más amplias. Esta centralización a nivel federal puede dificultar la adaptación de las acciones a las realidades locales y la creación de estrategias más específicas para la salud mental escolar. El predominio del PSE, aunque importante para la articulación intersectorial, también sugiere que la política de atención psicosocial no opera de forma independiente, lo que puede limitar su alcance y especificidad (Lima et al., 2024).

En cuanto a la operacionalización, las acciones de promoción y prevención se centran frecuentemente en proyectos puntuales, careciendo de continuidad y de una actuación multiprofesional más consolidada. La presencia de psicólogos y asistentes sociales en las escuelas, aunque prevista en la legislación federal como la Ley nº 13.935/2019, sigue siendo desigual y limitada en muchos contextos. Esta fragmentación de las acciones y la discontinuidad de las iniciativas locales representan un obstáculo para la efectividad de la atención psicosocial, según lo señalado por Faria y Rodrigues (2020).

La capacidad institucional para la producción de datos y la evaluación también demostró ser un punto crítico. Aunque existen sistemas de información y estudios puntuales, la formalización de instrumentos de seguimiento y monitoreo por parte de los organismos gubernamentales es limitada. La baja difusión de datos y la evaluación poco estructurada dificultan el seguimiento de la política y la toma de decisiones basadas en evidencia, comprometiendo la mejora continua de las acciones (Minayo, 2014).

Contextualizando en el estado de Ceará, la investigación reveló que, a pesar de la adhesión a las directrices curriculares nacionales, el estado no cuenta con una regulación estatal específica para la atención psicosocial en las escuelas. Las acciones identificadas están mayoritariamente vinculadas a programas más amplios de las áreas de salud y educación, como el PSE, y utilizan el SISAB para información relacionada con la atención básica. Esta dependencia de programas generales y la ausencia de directrices estatales propias pueden comprometer la continuidad y la consolidación de las prácticas (UNICEF, 2021).

El análisis de los documentos de Ceará indicó que, si bien existen iniciativas institucionales, hay debilidades en la organización de la atención psicosocial escolar. Muchas acciones están relacionadas con la atención primaria de salud y la promoción de la salud, con articulación entre salud y educación, pero aún carecen de mayor integración y sistematización. Esto significa que la existencia de programas no se traduce automáticamente en una política estatal consolidada y específica para las comunidades escolares.

La actuación de equipos multiprofesionales en Ceará, aunque reconocida como importante para la identificación de necesidades y el desarrollo de acciones de promoción, carece de estandarización y protocolos específicos. Esta brecha puede llevar a diferencias en la implementación de las prácticas entre los municipios, reforzando la necesidad de formación continua de los profesionales y el fortalecimiento de las redes de apoyo (Patel et al., 2018; Ribeiro, 2025).

Desde la perspectiva de la neurociencia, las limitaciones en la organización de la atención psicosocial escolar en Ceará son particularmente preocupantes. Situaciones de estrés y sufrimiento emocional pueden interferir directamente en funciones cognitivas esenciales, como la atención, la memoria y la autorregulación, impactando negativamente el desarrollo y el aprendizaje de los estudiantes (Diamond, 2013; Shonkoff et al., 2012). Por lo tanto, la fragilidad en la implementación de la política no es solo una cuestión administrativa, sino un factor que afecta el desarrollo cerebral de los alumnos.

Profundizando el análisis en el municipio de Fortaleza, capital de Ceará, se observó una estructura más organizada en el área de la salud, con planificación definida, metas establecidas y la presencia de la Red de Atención Psicosocial (RAPS) actuando en conjunto con la Atención Primaria a la Salud (Brasil, 2011). Esta capacidad institucional, según lo destacado por la OMS (2021), permite identificar tanto puntos positivos como dificultades en la implementación de la atención psicosocial en el contexto escolar.

Fortaleza demostró poseer sectores y equipos específicos responsables de la organización de los servicios, lo que indica una buena estructura administrativa y técnica que facilita la implementación de políticas públicas. Esta condición permite que el municipio ejecute acciones más organizadas y continuas en el área de la salud mental. Sin embargo, incluso con esta estructura, la salud mental en el contexto escolar aún no se acompaña de forma específica y sistemática, evidenciando lagunas en la organización y consolidación de políticas dirigidas directamente a niños y adolescentes en el entorno escolar (WHO, 2021).

En relación con el monitoreo, Fortaleza utiliza indicadores y herramientas para dar seguimiento a las políticas públicas, lo que demuestra una capacidad técnica de evaluación instalada (UNICEF, 2021). Sin embargo, la ausencia de indicadores propios para la salud mental escolar dificulta la evaluación clara del impacto de las acciones en las escuelas y la identificación precisa de problemas, limitando la mejora de las estrategias (Patel et al., 2018). Esta fragilidad evaluativa es una característica que se extiende por diferentes niveles de gestión (OECD, 2020).

El análisis por categorías temáticas, como propuesto por Bardin (2011), permitió una comprensión más estructurada de los hallazgos. En la categoría de Regulación Normativa, la ausencia de una norma estatal específica en Ceará, en contraste con la dependencia de leyes federales, revela una fragilidad institucional y una centralización de la política a nivel federal. Aunque Fortaleza posee una estructura administrativa robusta, esto no sustituye la necesidad de una regulación específica que estandarice y fortalezca las acciones (Lotta, 2019).

En la categoría de Programas y Acciones Estructuradas, se constató que las iniciativas de atención psicosocial en las escuelas ocurren principalmente a través del PSE, pero de forma discontinua y dependiente de acciones locales, lo que resulta en desigualdad de acceso. La actuación multiprofesional, aunque prevista, es desigual debido a limitaciones estructurales. En Fortaleza, la integración con APS y RAPS es más fuerte, pero las acciones aún son amplias y no constituyen una política específica para la salud mental escolar (Faria y Rodrigues, 2020).

En cuanto a la categoría de Monitoreo y Evaluación, Ceará utiliza instrumentos generales como PeNSE y PPA, pero carece de sistemas específicos para la salud mental escolar, lo que limita la evaluación precisa y la toma de decisiones basadas en evidencia (WHO, 2021; OECD, 2020). Fortaleza, a pesar de una estructura más organizada para el monitoreo, también enfrenta la ausencia de indicadores específicos para la salud mental en el entorno escolar, lo que apunta a una fragilidad evaluativa persistente.

Los resultados evidencian que la implementación de la Política Nacional de Atención Psicosocial en las escuelas ocurre en medio de avances y limitaciones significativas. Aunque existen estructuras institucionales y acciones en funcionamiento, estas no siempre van acompañadas de normas claras, organización sistemática y procesos de evaluación continua. Para consolidar la atención psicosocial en las escuelas, es fundamental garantizar su integración, continuidad y adaptación a las necesidades del contexto educativo, especialmente a través de la creación de normas estatales más específicas, la organización de los equipos multiprofesionales y la mejora de la articulación entre los sectores (UNESCO, 2023).

4. Conclusión

Este estudio buscó analizar la implementación de la Política Nacional de Atención Psicosocial en las Comunidades Escolares, instituida por la Ley nº 14.819/2024, en diferentes contextos territoriales, con enfoque en los niveles nacional, estatal (Ceará) y municipal (Fortaleza). Se verificó que, a nivel nacional, la política aún carece de regulación estatal específica en la mayoría de las unidades federativas, con acciones predominantemente vinculadas al Programa Salud en la Escuela (PSE) y mecanismos de monitoreo limitados. En Ceará, se observó adhesión a las directrices curriculares nacionales, pero con inconsistencias en la regulación y ejecución de las acciones de atención psicosocial, revelando fragilidades en la institucionalización y en la organización sistemática. En Fortaleza, aunque se identificó una estructura de salud más organizada, con planificación y equipos específicos, la atención psicosocial en el contexto escolar no era acompañada por indicadores propios, lo que generaba una fragilidad evaluativa. El análisis evidenció que las limitaciones en la organización y en la continuidad de las acciones impactan directamente el desarrollo cerebral y el aprendizaje de los estudiantes, subrayando la importancia de la perspectiva de la neurociencia para la efectividad de estas políticas.

La principal contribución de este trabajo reside en la elucidación de los desajustes entre lo que se prevé normativamente y la práctica de la atención psicosocial en las escuelas, ofreciendo subsidios para el perfeccionamiento de estrategias basadas en evidencia. Sin embargo, el estudio posee limitaciones inherentes a su naturaleza documental, dependiendo de la disponibilidad y del detalle de los datos públicos, lo que restringe la generalización de los resultados a todas las unidades federativas. La reciente promulgación de la Ley nº 14.819/2024 también implica que sus efectos y formas de implementación pueden no estar plenamente registrados en los documentos analizados. Para estudios futuros, se sugiere la ampliación de la investigación con recolección de datos directos junto a estudiantes, profesores y gestores, a fin de profundizar la comprensión de la aplicación práctica de la política. Se recomienda, además, el fortalecimiento de políticas intersectoriales, la ampliación de la actuación multiprofesional y la implementación de indicadores específicos y basados en evidencia científica, especialmente en el campo de la neurociencia, para consolidar la atención psicosocial en el ambiente escolar brasileño.

Referencias Bibliográficas

Aqui está a lista bibliográfica final, conforme as regras estabelecidas:

Diamond, A. 2013. Executive functions. Annual Review of Psychology, v. 64, p. 135–168, DOI: https://doi.org/10.1146/annurev-psych-113011-143750

Lima, M. E.; Gomes, N. S.; Diógenes, J. V. B.; Canuto, I. M. M.; Silva, C. T. A.; Moreira Filho, J. E. 2024

Shonkoff, J. P.; Garner, A. S.; Committee on Psychosocial Aspects of Child and Family Health; Committee on Early Childhood, Adoption, and Dependent Care; Section on Developmental and Behavioral Pediatrics. 2012. The lifelong effects of early childhood adversity and toxic stress. Pediatrics 129(1): e224-e231. DOI: https://doi.org/10.1542/peds.2011-2663.

World Health Organization (WHO). 2021. Guidelines on mental health promotive and preventive interventions for adolescents. WHO, Geneva, Suíça. Disponível em: https://www.who.int/publications/i/item/9789240025558. Acesso em: 7 abr. 2026.

Artículo originado del Trabajo de Conclusión de Curso de Neurociencia y Aprendizaje en la Educación

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