Artículo

Maria Eduarda de Serra Machado Blaiklock; Mayara Ribeiro de Araujo

_{^{DOI: 10.22167/2675-6528-2025047
E&S 2026, 7: e2025047}}

Brasil se consolidó como el mayor exportador de carne de res del mundo, con un hato estimado en 197,2 millones de animales y la comercialización de 2,29 millones de toneladas (t) a 157 países en 2023^[1]. A pesar de la relevancia económica y los avances tecnológicos, el sector ganadero nacional enfrenta presiones crecientes relacionadas con la sostenibilidad, el bienestar animal y la eficiencia productiva, principalmente debido a los impactos ambientales asociados a la actividad — como la emisión de gases de efecto invernadero y la deforestación.

La demanda por sostenibilidad en el mercado internacional ha resultado en regulaciones comerciales más estrictas, como el Reglamento (UE) 2023/1115 — conocido como la Ley Antideforestación^[2] de la Unión Europea (EUDR) — que establece requisitos obligatorios para la comercialización y puesta a disposición en el mercado de la Unión Europea (UE), así como para la exportación desde la UE, de determinadas materias primas asociadas a la deforestación y la degradación forestal. El reglamento se aplica directamente a los operadores y comerciantes que actúan en el mercado europeo (importadores, procesadores, exportadores y distribuidores), exigiendo la realización de diligencia debida (due diligence) para demostrar que los productos cubiertos están “libres de deforestación, han sido producidos de conformidad con la legislación del país de origen y poseen trazabilidad geográfica con geolocalización de las áreas de producción. El EUDR (European Union Deforestation Regulation) abarca siete materias primas: bovinos (y carne de res), cacao, café, palma (aceite de palma), caucho, soja y madera, además de productos derivados listados en el anexo del reglamento — como cuero, chocolate, muebles, papel y determinados artículos industrializados.

Estas reglas pueden funcionar como barreras no arancelarias, dificultando el acceso a mercados importantes. En este escenario, la trazabilidad se consolida como un pilar de transparencia en las cadenas agroalimentarias, evolucionando de un requisito sanitario a una herramienta estratégica de valorización de productos, abarcando atributos de sostenibilidad social y ambiental.

Aunque existen iniciativas para fortalecer la trazabilidad de la cadena productiva de la carne de res en Brasil, la implementación de un sistema eficaz aún enfrenta dificultades como políticas públicas insuficientes y resistencia por parte de los pequeños y medianos productores. Intentos anteriores, como el Sistema Brasileño de Trazabilidad de la Cadena de Bovinos y Búfalos (SISBOV), lanzado en 2002 y de adhesión voluntaria, no obtuvieron un éxito expresivo debido a la baja adhesión y a los costos percibidos por los productores. Como respuesta a estos desafíos, en 2024, el gobierno brasileño desarrolló el Plan Nacional de Identificación Individual de Bovinos y Búfalos (PNIB), una iniciativa del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAPA), a través de la Portaria SDA/MAPA Nº 1.113, de 14 de mayo de 2024^[3], que propone la identificación individual de cada animal, desde el nacimiento hasta el sacrificio. El PNIB tiene como objetivo no solo mejorar la vigilancia epidemiológica, sino también agregar valor al producto brasileño, alineándolo a los estándares globales de sanidad y sostenibilidad para atender a mercados exigentes y mitigar riesgos económicos.  

El plan se basa en principios esenciales de trazabilidad, tales como la identificación única e individual del animal, el registro continuo de eventos y movimientos a lo largo de la vida productiva, la vinculación a los establecimientos de origen y tránsito, y la consolidación de la información en una base de datos central interoperable. Además, el PNIB se relaciona directamente con la seguridad alimentaria, al fortalecer la capacidad de rastreo y de respuesta rápida a emergencias sanitarias (incluyendo acciones de trazabilidad), posibilitando un control más preciso sobre el origen, tránsito e historial sanitario de los animales. Conforme al cronograma oficial de implementación (2025–2032), el PNIB prevé: en 2025, la construcción del sistema informatizado y de la Base Central de Datos; en 2026, la adecuación e integración de los sistemas estatales (interoperabilidad); entre 2027 y 2029, se inicia la identificación individual de animales vinculados a programas específicos y protocolos sanitarios/mercadológicos; y entre 2030 y 2032 ocurre la ampliación gradual de la obligatoriedad, incluyendo la exigencia de identificación antes del primer movimiento, con la meta de que todo el rebaño nacional esté identificado para 2032.

Este estudio tuvo como objetivo analizar los desafíos y oportunidades relacionados con la implementación del PNIB, destacando su potencial para valorar y mantener la competitividad de la carne bovina brasileña en el escenario internacional. En este estudio, los desafíos y oportunidades del PNIB fueron analizados a la luz de las exigencias internacionales de sostenibilidad y transparencia, considerando los impactos prácticos de la implementación para los principales eslabones de la cadena ganadera, especialmente pequeños y medianos productores y la industria frigorífica, así como para la gobernanza pública responsable de la ejecución del plan. Así, se discutieron obstáculos relacionados con costos, adhesión, capacitación, comunicación institucional e integración de sistemas, además de las oportunidades de fortalecimiento de la seguridad sanitaria, mitigación de barreras no arancelarias y valorización de la carne bovina brasileña en mercados más exigentes.

La investigación desarrollada tiene naturaleza aplicada, con carácter exploratorio y descriptivo, y utilizó un enfoque mixto, combinando métodos cualitativos y cuantitativos. Para alcanzar los objetivos propuestos, se emplearon dos estrategias metodológicas principales: (i) revisión de literatura; y (ii) levantamiento de campo (survey), por medio de cuestionario estructurado.

La revisión bibliográfica se llevó a cabo en bases académicas, incluyendo el Portal de Periódicos de la Coordinación de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes), los sitios web de Google Académico y SciELO, y el acervo digital de la Universidad de São Paulo (USP), considerando publicaciones de los últimos diez años relacionadas con la trazabilidad, la sostenibilidad, las políticas públicas y el comercio internacional de carne bovina. Esta etapa tuvo como objetivo proporcionar la base teórica y contextual de la investigación, permitiendo el encuadre conceptual del PNIB frente a las exigencias de los mercados internacionales. Como complemento, se realizó un análisis documental con informes y publicaciones de organismos internacionales y nacionales, incluyendo el Panorama Agrícola 2021-2030 de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO)^[4] y la Empresa Brasileña de Investigación Agropecuaria (Embrapa)^[5],[6], además del Reglamento (UE) 2023/1115 – Ley Antidesforestación de la Unión Europea^[2] – y del PNIB^[3] para investigar la articulación entre el plan y otras políticas públicas, como la plataforma Agro Brasil + Sostenible, e identificar directrices y parámetros de sostenibilidad aplicables a la cadena ganadera brasileña. También se incorporó a la investigación el análisis del contenido de manifestaciones de líderes del sector ganadero, obtenidas en una entrevista colectiva y declaraciones publicadas el 19 de diciembre de 2024 en el Portal DBO, principal vehículo técnico-económico especializado en ganadería de corte en Brasil. El material reunió opiniones de dirigentes, representantes de entidades de clase, productores y líderes empresariales sobre las perspectivas y los desafíos del PNIB. El objetivo de este análisis fue captar percepciones prácticas, divergencias y expectativas del sector frente a la nueva política de trazabilidad. 

El levantamiento de campo, tipo encuesta, se realizó a través de un cuestionario estructurado que se aplicó a 37 profesionales del agronegocio, que actúan en los sectores público y privado, a través de la herramienta Google Forms, entre el 6 de enero y el 28 de marzo de 2025. El cuestionario fue elaborado a partir del análisis de la literatura especializada, contó con 13 preguntas — 12 de opción múltiple —, y las preguntas se categorizaron en ejes analíticos orientados a capturar: (i) beneficios esperados de la trazabilidad individual (sanidad, transparencia y acceso a mercados); (ii) barreras de adopción e implementación (costos, resistencia y capacidad operativa, especialmente entre pequeños y medianos productores); y (iii) instrumentos de políticas públicas para la viabilización del plan (comunicación institucional, capacitación, incentivos y simplificación burocrática), incorporando factores reconocidos como críticos en la literatura, como resistencia de productores y costos de implementación^[7], y el papel estratégico de la trazabilidad para el acceso y permanencia en mercados más exigentes^[8].

Antes de la aplicación definitiva, el instrumento fue sometido a pre-pruebas de validación con veterinarios oficiales del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAPA), especialistas en salud animal y trazabilidad, garantizando la claridad y pertinencia de las preguntas, con ajustes incorporados en la versión final. El muestreo fue por conveniencia (n=37), considerando el público especializado y la red técnica de la autora, con participación voluntaria y anónima; por lo tanto, se trata de un recorte no probabilístico y no representativo del conjunto de la cadena ganadera brasileña, lo que limita la generalización estadística de los resultados. Así, los hallazgos del cuestionario deben interpretarse como evidencias exploratorias e indicativas, útiles para mapear percepciones cualificadas y complementarias a las demás fuentes del estudio.

Las respuestas fueron tratadas mediante análisis cuantitativo descriptivo (porcentajes y frecuencias) y análisis cualitativo de contenido de las respuestas abiertas, permitiendo identificar patrones, percepciones y sugerencias sobre la adhesión y efectividad del PNIB. A partir de los resultados integrados de las diferentes etapas, se elaboró una matriz FOFA (Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas), utilizada para sintetizar los factores internos y externos que influyen en la competitividad de la carne bovina brasileña y subsidiar recomendaciones estratégicas.

El análisis integrado de los datos reveló percepciones, desafíos y oportunidades relacionadas con la adopción de prácticas sostenibles en la ganadería bovina, con la trazabilidad como eje central. La mayoría de los encuestados (84,8%) se mostró favorable o muy favorable a la implementación del PNIB (Figura 1), lo que indica un reconocimiento de la necesidad de un sistema que certifique la sostenibilidad y la seguridad sanitaria.

A pesar del optimismo, el 75,8% de los participantes afirmó creer que el sector ganadero está solo parcialmente preparado para la implementación del plan, mientras que el 21,2% afirmó que no está preparado (Figura 2).

La percepción de preparación parcial para el PNIB refuerza que la trazabilidad, aunque necesaria, es difícil de implementar en una cadena heterogénea. Las diferencias regionales y de capacidad entre los productores aumentan el riesgo de no adhesión total al PNIB, pudiendo comprometer su efectividad como política pública, exigiendo así apoyo y articulación del sector público para el éxito del programa. Además, factores como costos, falta de crédito y asistencia técnica tienden a reducir la adopción, especialmente entre los pequeños productores ^[7].

Según los encuestados, los principales beneficios esperados con el PNIB son: la mejora de la seguridad sanitaria del rebaño (25,00%); la reducción de barreras comerciales (21,20%); la valorización del producto nacional (18,30%); y el acceso a nuevos mercados (18,30%) (Figura 3).

Los beneficios más citados muestran que el PNIB es visto como una herramienta para aumentar la transparencia, la sostenibilidad y la competitividad en el sector ganadero bovino. Además, al facilitar el rastreo rápido en crisis sanitarias, puede reducir impactos económicos y proteger las exportaciones^[8].

En cuanto a los desafíos para la implementación del PNIB, los más citados por los encuestados fueron: los costos adicionales para los productores (29,9%); la complejidad en la gestión e implementación (28,6%); y la resistencia por parte de los pequeños productores (28,6%) (Figura 4).

Estos datos reflejan limitaciones ya observadas en iniciativas anteriores —como el SISBOV—, marcadas por baja adhesión ante costos elevados, beneficios poco claros y fallos de comunicación. La literatura señala barreras culturales, burocráticas y económicas como obstáculos recurrentes para la trazabilidad en Brasil^[7],[8], y destaca que la adopción de prácticas sostenibles exige inversiones que impactan más fuertemente a pequeños y medianos productores^[6]. Además, la percepción de que los pequeños productores serán los más impactados fue confirmada por el 66,7% de los encuestados, lo que sugiere que el éxito del PNIB dependerá de apoyo práctico e incentivos para viabilizar la adhesión, y no solo del plan en sí.

Se observa, además, que las opiniones de líderes del sector, publicadas en una plataforma digital especializada en agronegocios brasileños, también demuestran visiones discordantes. Mientras algunos ven el PNIB como un “gran logro”, otros expresan preocupación por los costos y la obligatoriedad del sistema, que podría desincentivar a los pequeños productores. Hay un consenso, sin embargo, de que la integración del PNIB con plataformas de cumplimiento socioambiental —como Agro Brasil + Sostenible— es un desafío crucial.

Para facilitar la adhesión al programa, los profesionales consultados señalaron como necesidades prioritarias: mejora en la comunicación y divulgación del plan (23,8%); capacitación y formación para productores (22,9%); subsidios o incentivos financieros (21,0%); y la simplificación de procesos burocráticos (21,0%) (Figura 5). Las críticas a la falta de comunicación institucional y a la complejidad del programa, evocando fallos de sistemas anteriores como el SISBOV, evidencian la desconfianza en cuanto a su viabilidad.

Las acciones prioritarias señaladas por los encuestados son coherentes con las recomendaciones de la literatura y de organismos internacionales, que destacan la necesidad de aumentar la eficiencia productiva, reducir los impactos ambientales y ampliar la transparencia y la trazabilidad a través de políticas públicas y apoyo a la adopción de tecnologías^[4],[5],[6]. En este contexto, la matriz FOFA refuerza que el PNIB puede convertir exigencias externas en ventaja competitiva, siempre que reduzca los costos del proceso y fortalezca la confianza del productor con apoyo técnico e interoperabilidad de sistemas.

El análisis FOFA sintetiza el escenario (Figura 6), en el que las Fortalezas de Brasil incluyen su tradición productiva y la implementación de un sistema unificado como el PNIB; y las Debilidades residen en la baja adhesión de pequeños productores a políticas sostenibles, la falta de coordinación entre gobierno y cadena productiva, y la cultura de aversión al riesgo del ganadero. Las Oportunidades externas, a su vez, son el crecimiento de la demanda global de carne sostenible, impulsado por regulaciones, consolidando la trazabilidad como un requisito comercial. Por último, las Amenazas son las barreras comerciales asociadas a exigencias socioambientales y la competencia con mercados más consolidados en trazabilidad.

Para superar las debilidades y mitigar las amenazas, es fundamental invertir en comunicación institucional, ofrecer incentivos financieros y capacitación técnica, simplificar la burocracia y fomentar alianzas público-privadas. Estas acciones pueden transformar la trazabilidad individual de bovinos y búfalos en un diferencial estratégico, agregando valor al producto nacional. La implementación del PNIB representa un hito estructurante para la ganadería de corte brasileña al responder a las exigencias internacionales de transparencia, trazabilidad y sostenibilidad. Al establecer la identificación individual de bovinos y búfalos, el plan fortalece la capacidad del país de demostrar origen, historial y conformidad sanitaria y socioambiental, reduciendo asimetrías de información a lo largo de la cadena y ampliando la confianza de los mercados importadores. En este sentido, la trazabilidad individual va más allá del control: es una herramienta de gobernanza que mejora la gestión del riesgo sanitario y aumenta la previsibilidad regulatoria. Con ello, ayuda a valorar la carne bovina brasileña en mercados que exigen origen comprobado y confiabilidad.

Sin embargo, para que este potencial se materialice, es necesario afrontar desafíos operativos y de adhesión, especialmente entre pequeños y medianos productores. Los costos de adaptación, la complejidad logística y las fallas de comunicación institucional pueden reducir la participación y comprometer la efectividad del plan. Por ello, se recomienda combinar incentivos económicos y mecanismos de financiación con asistencia técnica local y capacitación continua. También es esencial simplificar y estandarizar procedimientos para reducir la burocracia y facilitar la implementación. La interoperabilidad entre sistemas federales y estatales debe garantizar datos íntegros y de fácil uso. Las alianzas público-privadas pueden acelerar la ejecución y ampliar la capilaridad, siempre que exista una gobernanza clara y auditoría. Así, el PNIB podrá consolidarse como un instrumento de inclusión productiva, trazabilidad y competitividad sostenible. Esto exige tratarlo como una política estructurante y a largo plazo para la modernización de la ganadería brasileña.

REFERENCIAS

[1] Associação Brasileira das Indústrias Exportadoras de Carne (ABIEC). 2024. Beef Report 2024: perfil da Pecuária no Brasil. São Paulo. ABIEC, SP. Disponível em: https://abiec.com.br/publicacoes/beef-report-2024-perfil-da-pecuaria-no-brasil/.

[2] European Union. 2023. Regulation (EU) n.2023/1115, of 31 May 2023 of the European Parliament and of the Council on the making available on the Union market and the export from the Union of certain commodities and products associated with deforestation and forest degradation. Official Journal of the European Union. L150:206-246. Available at: http://data.europa.eu/eli/reg/2023/1115/oj.

[3] Ministério da Agricultura e Pecuária (MAPA). Brasil. 2024. Rastreabilidade: Ministro Fávaro lança Plano Nacional de Identificação Individual de Bovinos e Búfalos. Brasília. Disponível em: https://www.gov.br/agricultura/pt-br/assuntos/noticias/2024/ministro-favaro-lanca-plano-nacional-de-identificacao-individual-de-bovinos-e-bufalos.

[4] Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico [OCDE]/ Food and Agriculture Organization [FAO]. 2021, OECD-FAO Agricultural Outlook 2021-2030. Disponível em: https://doi.org/10.1787/19428846-en .  

[5] Malafaia, G.C.; Azevedo, D.B.; Pereira, M.A.; Matias, M.J.A. 2019. A sustentabilidade na cadeia produtiva da pecuária de corte brasileira. In: Bungenstab, D.J.; Almeida, R.G.; Laura, V.A.; Balbino, L.C.; Ferreira, A.D. ILPF: Inovação com integração de lavoura, pecuária e floresta. Embrapa, Brasília, DF. Disponível em: https://www.alice.cnptia.embrapa.br/alice/handle/doc/1112915.

[6] Malafaia, G.C.; Contini, E.; Dias, F.R.T.; Gomes, R.C.; Moraes, A.E.L. 2021. Cadeia produtiva da carne bovina: contexto e desafios futuros. Embrapa, Campo Grande, MS. Disponível em: http://www.infoteca.cnptia.embrapa.br/infoteca/handle/doc/1132914.

[7] Harfuch, L.; Lobo G.D.; Cruz G.M. 2023. Sustentabilidade na cadeia da carne: caminhos para o Brasil e os aprendizados. Agroicone, São Paulo, SP.

[8] Sá, C.D.; Lemos, F.K.; Jank, M.S. 2023. Sistema de rastreabilidade e monitoramento completo na pecuária de corte brasileira. Comércio Internacional e Meio Ambiente. Insper Agro Global.

COMO CITAR

Sánchez, D.M.C.; Almeida, A.V. (2026). Plano nacional de identificação de bovinos e búfalos (PNIB): sustentabilidade e competitividade da carne bovina brasileira. Revista E&S; 7: e2025046.

SOBRE LOS AUTORES

Maria Eduarda de Serra Machado Blaiklock – Especialista en Agronegocios. Mentora y Consultora en Agronegocio Internacional. Pct José Figueiredo Fonseca, 175, 5DTO, Parede, 2755-316, Lisboa, Portugal.

Mayara Ribeiro de Araujo – Profesora orientadora. Profesional Asociada en el Instituto Pecege. Rua Cezira Giovanoni Moretti, 580, Santa Rosa, 13414-157, Piracicaba, São Paulo, Brasil.