Governança Fiscal e a Transição para o Ibs: Desafios Estratégicos nos Municípios do Cioeste/sp

Marcio dos Anjos da Costa; Milena Moscardini Nabelice Guasti Lima

DOI: 10.22167/2675-6528-202603229

Artigo derivado de Trabalho de Conclusão de Curso (TCC), com conteúdo baseado no trabalho original do aluno e adaptado ao formato editorial da Revista E&S com apoio da ferramenta ResumeAI, solução de inteligência artificial desenvolvida pelo Instituto Pecege para síntese e organização textual.

Resumo

A Reforma Tributária, instituída pela Emenda Constitucional nº 132/2023, impôs um desafio gerencial aos municípios brasileiros ao substituir o Imposto Sobre Serviços (ISS) pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), alterando o paradigma da arrecadação da origem para o destino. A pesquisa investigou a vulnerabilidade da sustentabilidade fiscal e da autonomia orçamentária dos municípios integrantes do Consórcio Cioeste-SP durante essa transição estrutural. O objetivo consistiu em projetar cenários de arrecadação para o período de 2026 a 2032 sob as regras de transição e avaliar o impacto da substituição tributária na receita municipal. A metodologia adotada consistiu em um estudo de caso múltiplo, com abordagem quantitativa e descritiva, fundamentado na análise comparativa de dados de arrecadação do ISS e da cota-parte do ICMS no período de 2022 a 2025. Os principais resultados revelaram uma disparidade profunda na região: polos de serviços apresentaram dependência do ISS superior a 40% e elevada arrecadação per capita, enquanto municípios de perfil dormitório operaram com índices de dependência inferiores a 10%. As implicações para a gestão tributária indicaram a necessidade de uma reengenharia administrativa, compreendendo a reestruturação de equipes para atuação junto ao Comitê Gestor do IBS e o fortalecimento de receitas diretas. Concluiu-se que a governança fiscal estratégica e o planejamento intermunicipal foram instrumentos vitais para mitigar riscos e assegurar a previsibilidade orçamentária durante o período.

Palavras-chave: Arrecadação no Destino; Autonomia Municipal; Federalismo Fiscal; Reforma Tributária; Sustentabilidade Fiscal.

1. Introdução

A promulgação da Emenda Constitucional 132/2023 estabeleceu uma alteração profunda no Sistema Tributário Nacional. Essa reforma unificou os tributos de consumo, como PIS, COFINS, IPI, ICMS e Imposto Sobre Serviços (ISS), no modelo de Imposto sobre Valor Agregado (IVA) Dual, composto pela Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), de competência federal, e pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), de competência subnacional.

Para o ente municipal, a mudança mais crítica reside na extinção do ISS e na criação do IBS. Essa transição marca o abandono do princípio da arrecadação na origem, onde o prestador está localizado, em favor do princípio do destino, onde ocorre o consumo. Diante desse cenário, a presente pesquisa investigou a vulnerabilidade da sustentabilidade fiscal e da autonomia orçamentária dos municípios integrantes do Consórcio Intermunicipal da Região Oeste Metropolitana de São Paulo (Cioeste-SP) durante essa transição estrutural.

A migração para a tributação no destino, pilar do IBS, encontra fundamento teórico na busca pela justiça tributária. Ricardo Lobo Torres (2010) sustenta que o sistema tributário deve ser um instrumento de efetivação de valores constitucionais, equilibrando a segurança jurídica e a capacidade contributiva. Sob essa ótica, a transição federativa não deve ser vista apenas como uma mudança aritmética de arrecadação, mas como um movimento em direção à justiça distributiva. Para Torres (2010), a tributação sobre o consumo deve observar o princípio da essencialidade para proteger o mínimo existencial dos cidadãos.

A fundamentação teórica deste trabalho baseia-se nos princípios do Federalismo Fiscal Brasileiro, conforme o Artigo 156 da Constituição Federal de 1988, e na análise comparativa entre o modelo de origem do ISS e o modelo de destino do IBS introduzido pela EC 132/2023 e suas respectivas Leis Complementares. A transição federativa para o IBS compreende dois cronogramas distintos: a extinção gradual do ISS e do ICMS ocorrerá em um período de oito anos, de 2026 a 2033, conforme a EC 132/2023. Paralelamente, para mitigar perdas bruscas, instituiu-se um mecanismo de equalização da receita, denominado seguro arrecadação, com duração de cinquenta anos, de 2027 a 2077, garantindo que a redistribuição da arrecadação da origem para o destino ocorra de forma diluída e segura para os entes subnacionais.

Nessa perspectiva, o diálogo com a gestão pública municipal torna-se central, uma vez que a Reforma Tributária altera a própria lógica do planejamento fiscal local. Municípios que historicamente consolidaram sua arrecadação por meio de políticas de atração de empresas e investimentos, baseadas na retenção do ISS na origem, enfrentarão o desafio de rever suas estratégias de desenvolvimento econômico. Com a transição para o IBS, a competitividade territorial deixa de estar atrelada a incentivos tributários diretos, exigindo dos gestores uma governança voltada à eficiência dos serviços públicos e à sustentabilidade orçamentária sob o novo critério de destino.

Diante desse contexto de transformação estrutural, surge o problema central desta pesquisa: como a transição da tributação na origem para o destino afetará a sustentabilidade fiscal e a autonomia orçamentária dos municípios integrantes do Consórcio Cioeste-SP, considerando suas distintas vocações econômicas? A motivação para este estudo adveio da necessidade prática de alinhar a administração tributária local aos novos ditames federativos. Dessa forma, o objetivo geral desta pesquisa consiste em projetar cenários de arrecadação para o período de 2026 a 2032 sob as regras de transição, analisando a dependência do ISS nas receitas totais entre 2022 e 2025. A partir da comparação dos efeitos estruturais em cidades-polo de serviços em contraposição a cidades de perfil dormitório, buscou-se fornecer subsídios estratégicos para a governança local e propor diretrizes que assegurem a sustentabilidade fiscal e a autonomia financeira dos municípios do Cioeste-SP durante a recomposição do pacto federativo.

2. Material e Métodos

A presente pesquisa caracterizou-se como um estudo de caso múltiplo, com abordagem quantitativa e de natureza descritiva. A escolha da abordagem quantitativa justificou-se pela necessidade de coletar, organizar e analisar dados numéricos referentes à arrecadação municipal. Essa abordagem permitiu a identificação de padrões e tendências fiscais, bem como a mensuração dos níveis de dependência tributária dos municípios. O caráter descritivo do estudo possibilitou o exame e a correlação de variáveis sem intervenção do pesquisador, restringindo-se à observação sistemática dos dados públicos disponíveis.

O delineamento metodológico adotado mostrou-se coerente com o objetivo geral do estudo, que consistiu em projetar cenários de arrecadação para o período de 2026 a 2032 sob as regras de transição da Reforma Tributária. Adicionalmente, buscou-se analisar a dependência do Imposto Sobre Serviços (ISS) nas receitas totais dos municípios entre 2022 e 2025. A metodologia permitiu, assim, a avaliação do impacto da substituição tributária na receita municipal, conforme proposto na introdução.

A unidade de análise compreendeu os municípios integrantes do Consórcio Intermunicipal da Região Oeste Metropolitana de São Paulo (Cioeste). Este consórcio é composto por 14 cidades: Araçariguama, Barueri, Cajamar, Carapicuíba, Cotia, Ibiúna, Itapevi, Itu, Jandira, Osasco, Pirapora do Bom Jesus, Santana de Parnaíba, São Roque e Vargem Grande Paulista. A delimitação da amostra justificou-se pela expressiva variabilidade econômica e demográfica entre os entes consorciados, o que ofereceu um panorama representativo dos impactos assimétricos da transição tributária.

A coleta de dados foi realizada por meio de pesquisa documental secundária. Utilizou-se como fonte oficial o Portal da Transparência Municipal do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCE-SP). Essa base institucional assegurou a padronização, confiabilidade e rastreabilidade das informações, facilitando o acesso sistemático às contas públicas municipais. Os dados foram coletados para o período de 2022 a 2025, abrangendo as receitas tributárias dos municípios.

As variáveis analisadas concentraram-se na Receita Tributária total, na arrecadação do Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN) e na Receita Corrente Líquida (RCL) ou Receita Total dos municípios. A partir dessas variáveis, calcularam-se indicadores de dependência do ISS. Esses indicadores foram empregados como métricas de exposição fiscal das administrações municipais diante das alterações estruturais promovidas pela Reforma Tributária. O recorte temporal para a análise da dependência abrangeu o período de 2022 a 2025.

Para a projeção de cenários de arrecadação para o período de 2026 a 2032, consideraram-se os critérios de sustentabilidade fiscal estabelecidos pela Lei Complementar nº 227/2026. Estimou-se a média de arrecadação protegida pelo “seguro-receita”, que compreende o ISS e a cota-parte do ICMS. O recorte temporal de 2022 a 2025 foi utilizado para compor a base de cálculo dessa média. O crescimento real das receitas foi projetado mediante a aplicação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA).

A metodologia de projeção observou estritamente o Artigo 131 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) e o mecanismo de transição previsto no Artigo 106 da Lei Complementar nº 227/2026. Este mecanismo opera pela retenção de uma parcela do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) para compor um fundo de compensação. Tal procedimento garante que o repasse aos municípios não seja inferior à média corrigida de 2019-2026, mitigando quedas bruscas de receita nos primeiros anos da transição. A evolução estimada da base tributária corrigida foi calculada anualmente.

3. Resultados e Discussão

A análise dos impactos da Reforma Tributária, instituída pela Emenda Constitucional nº 132/2023, nos municípios integrantes do Consórcio Cioeste-SP revelou uma heterogeneidade econômica profunda e desafios gerenciais assimétricos. Os resultados indicaram que a transição do Imposto Sobre Serviços (ISS) para o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) transcende a esfera meramente contábil, configurando-se como um desafio crítico de governança e sustentabilidade fiscal. A pesquisa permitiu estratificar as municipalidades em grupos de risco fiscal distintos, com base na dependência do ISS e na cota-parte do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), e projetar cenários de arrecadação sob as regras de transição.

Análise da Dependência do ISS no Cioeste

A avaliação da participação do Imposto Sobre Serviços (ISS) na composição das receitas correntes dos municípios do Cioeste, no período de 2022 a 2025, evidenciou uma concentração significativa da riqueza tributária. Os municípios foram categorizados em três grupos de dependência. O Grupo A, composto por polos de serviços como Barueri, Osasco e Santana de Parnaíba, apresentou um alto grau de dependência, com índices superiores a 20%. Barueri, por exemplo, manteve uma participação do ISS em sua receita total em torno de 42,9% em 2022 e 2025, indicando uma vulnerabilidade estratégica substancial. Santana de Parnaíba também demonstrou uma elevação na dependência, passando de 23,5% para 27,3% no mesmo período, enquanto Osasco permaneceu com um patamar elevado e estável, próximo a 34%.

Para os gestores dos municípios do Grupo A, esses indicadores funcionam como um alerta de governança, pois quase metade do orçamento municipal está atrelada a um tributo que sofrerá mudanças radicais em sua forma de distribuição. Essa alta dependência do ISS, que historicamente contribuiu para a autonomia financeira dessas cidades, agora representa um risco fiscal significativo com a transição para o princípio do destino. A necessidade de um planejamento público voltado à previsibilidade orçamentária torna-se premente para mitigar os impactos da reforma.

O Grupo B, caracterizado por economias mistas, apresentou uma dependência média do ISS, variando entre 10% e 19%. Municípios como Cajamar, Cotia e Araçariguama demonstraram uma flutuação que reflete a busca por equilíbrio fiscal. Cajamar, por exemplo, iniciou o período com 17,9% de dependência e encerrou 2025 com 13,8%, sugerindo uma possível diversificação de receitas. Já Itu, que começou em 2022 com 9,7% (Grupo C), consolidou sua posição no Grupo B em 2025 com 11,6%, indicando uma migração para uma faixa de maior dependência do ISS e reforçando a necessidade de um planejamento fiscal mais robusto.

Por fim, o Grupo C, que inclui municípios de perfil dormitório ou misto com baixa dependência do ISS (abaixo de 10%), como Carapicuíba, Itapevi e Jandira, apresentou o menor risco fiscal direto em relação à perda de arrecadação. Em 2025, cidades como Pirapora do Bom Jesus (3,9%) e Ibiúna (5,3%) demonstraram que o ISS possui um impacto marginal em suas receitas correntes. Essa baixa dependência sugere que o novo modelo de arrecadação no destino do IBS pode, de fato, atuar como um vetor de incremento de receita para essas localidades, desde que acompanhado por uma gestão de riscos eficiente durante o longo período de transição.

A análise demográfica do Consórcio Cioeste-SP revelou uma heterogeneidade adicional que acentua os desafios da transição. Municípios como Osasco e Carapicuíba concentram mais de 1,1 milhão de potenciais consumidores residentes, o que pode fortalecer a arrecadação no destino. Em contraste, cidades de menor porte, como Pirapora do Bom Jesus e Araçariguama, enfrentam maior vulnerabilidade devido à baixa densidade demográfica, o que pode dificultar a sustentação da receita tributária sob a nova lógica da Emenda Constitucional nº 132/2023.

A arrecadação per capita do ISS em 2025 também evidenciou disparidades profundas. Barueri destacou-se com R$ 7.853,00 per capita, seguido por Santana de Parnaíba (R$ 3.506,21) e Osasco (R$ 2.557,28). Esses valores confirmam a vocação de polos de serviços e a robusta autonomia financeira que essas cidades detêm sob o modelo de origem, mas que agora as expõem a um risco fiscal elevado. Em contrapartida, cidades como Carapicuíba (R$ 261,41), Ibiúna (R$ 274,00) e Pirapora do Bom Jesus (R$ 288,20) apresentaram os menores índices, refletindo populações expressivas com baixa concentração de prestadores de serviços.

A Relevância da Cota-Parte do ICMS na Composição da Receita Municipal

A análise da cota-parte do ICMS no período de 2022 a 2025 revelou que este tributo, em simbiose com a arrecadação do ISS, constitui um pilar central da sustentabilidade financeira para os municípios do Cioeste-SP. Essa dinâmica de dependência demonstra um mecanismo de equilíbrio fiscal, onde o repasse estadual frequentemente compensa a baixa densidade na prestação de serviços em diversas localidades. A série histórica indicou que o ICMS assume um protagonismo orçamentário em municípios com perfis industriais ou logísticos, superando a relevância do tributo municipal direto em alguns casos.

O município de Cajamar é um exemplo notável dessa dinâmica, onde a dependência projetada do ISS para 2025 foi de 13,8%, enquanto a cota-parte do ICMS consolidou-se como uma fonte robusta e estratégica, representando 29,1% da receita total em 2025. Essa fonte de receita é essencial para sustentar a máquina pública diante da expansão de seu polo logístico. Em cidades como Itapevi e Jandira, o ICMS atua como um mitigador de riscos fiscais, salvaguardando o orçamento frente a índices de dependência do ISS inferiores a 10%, com percentuais de 22,9% e 14,8% da receita total em 2025, respectivamente.

Essa configuração ratifica a tese de que a Reforma Tributária transcende a mera gestão do imposto sobre serviços, alterando a lógica de distribuição do valor adicionado que hoje alicerça o ICMS. Polos como Barueri e Osasco enfrentam uma “dupla dependência” de alta complexidade: além de liderarem a arrecadação de ISS per capita, capturam parcelas expressivas de ICMS devido à robustez de suas infraestruturas econômicas. Em 2025, Barueri teve 14,8% de sua receita total proveniente do ICMS, e Osasco, 9,1%, o que impõe um desafio severo ao planejamento fiscal de longo prazo.

A vulnerabilidade da autonomia financeira torna-se evidente em municípios como Ibiúna e Pirapora do Bom Jesus, onde a previsibilidade orçamentária é fortemente condicionada pelos repasses estaduais e pelo Fundo de Participação dos Municípios (FPM). Em 2025, Ibiúna teve 19,8% de sua receita total do ICMS, e Pirapora do Bom Jesus, 10,8%. A transição para o princípio do destino torna-se uma variável crítica para a continuidade dos serviços públicos essenciais nessas localidades. Em suma, o diagnóstico gerencial do Cioeste indica que a resiliência municipal não dependerá apenas da adaptação ao novo IBS, mas da competência administrativa em navegar na reestruturação simultânea de suas duas principais fontes de receita, garantindo o equilíbrio fiscal em meio ao novo redesenho do federalismo brasileiro.

Mecanismos de Proteção e o “Seguro arrecadação” na Transição Federativa

No horizonte das transformações impostas pela Reforma Tributária, a sustentabilidade dos entes subnacionais é resguardada por mecanismos de proteção desenhados para mitigar disparidades abruptas de receita. A Lei Complementar nº 227/2026, em seus artigos 114 a 131, estabelece o “seguro arrecadação”, um instrumento jurídico e financeiro que visa dar previsibilidade ao planejamento fiscal, cobrindo eventuais perdas decorrentes da mudança do princípio da tributação da origem para o destino. Esse mecanismo garante que nenhum município receba menos do que a sua média histórica de arrecadação do ISS e da cota-parte do ICMS, corrigida anualmente com base no período de 2019 a 2026.

A operacionalização dessa salvaguarda, conforme o Artigo 115 da referida lei, baseia-se no cálculo da média histórica dos valores de arrecadação do ISS, fundamentado no Artigo 156, inciso III da Constituição Federal, e da cota-parte do ICMS, prevista no Artigo 158, inciso IV, alínea “a”. Para a governança fiscal municipal, este mecanismo funciona como um amortecedor de riscos, garantindo que a autonomia financeira e a continuidade de serviços essenciais não sejam comprometidas pela volatilidade arrecadatória nos primeiros anos de vigência do IBS. A transição federativa para o IBS compreende a extinção gradual do ISS e do ICMS em um período de oito anos, de 2026 a 2033, conforme a Emenda Constitucional nº 132/2023.

Paralelamente, para mitigar perdas bruscas, instituiu-se um mecanismo de equalização da receita, denominado seguro arrecadação, com duração de cinquenta anos, de 2027 a 2077. Este mecanismo garante que a redistribuição da arrecadação da origem para o destino ocorra de forma diluída e segura para os entes subnacionais. Entretanto, é imperativo que o gestor público não encare o seguro arrecadação como uma solução definitiva, mas como uma janela temporal estratégica. A capacidade de adaptação dos municípios do Cioeste dependerá da eficiência em reestruturar suas matrizes de desenvolvimento econômico.

Projeção de Cenários de Arrecadação (2026-2032)

Com base nos critérios de sustentabilidade fiscal da Lei Complementar nº 227/2026, o estudo projetou cenários de arrecadação para o período de 2026 a 2032, estimando a média de arrecadação protegida pelo “seguro-receita” (ISS mais cota-parte ICMS). Utilizou-se o recorte temporal de 2022 a 2025 para compor a base de cálculo, projetando o crescimento real das receitas mediante a aplicação do Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA). As projeções do IPCA indicam 4,10% para 2026, 3,80% para 2027, 3,50% para 2028 e 2029, e entre 3,00% e 3,50% para 2030 a 2032, refletindo expectativas de descompressão inflacionária e estabilização.

A evolução estimada da base tributária corrigida, conforme os dados projetados, mostra um crescimento nominal estável para todos os municípios, resultado da aplicação do mecanismo de transição federativa. Por exemplo, a receita estimada de Barueri sobe de uma média de R$ 3.102 milhões (2022-2025) para R$ 3.982 milhões em 2032. Osasco, por sua vez, projeta um aumento de R$ 2.218 milhões para R$ 2.847 milhões no mesmo período. Esse “seguro arrecadação” garante a manutenção da média histórica corrigida, mitigando quedas bruscas de receita nos primeiros anos da transição.

Cenário 1: Hipótese Negativa (Perda de Autonomia e Receita)

A transição para o novo modelo tributário projeta desafios estruturais severos para municípios que consolidaram suas economias como polos prestadores de serviços, como Barueri, Osasco e Santana de Parnaíba. Sob uma hipótese negativa, o primeiro impacto crítico reside na neutralização da competitividade tributária territorial decorrente do fim da “guerra fiscal”. Historicamente, essas municipalidades utilizaram alíquotas mínimas de ISS como instrumento de política econômica para atrair sedes corporativas. Com a unificação das regras e a impossibilidade de concessão de incentivos fiscais unilaterais, esses entes perdem sua principal vantagem comparativa, enfrentando o risco de evasão de empresas para regiões com menores custos operacionais.

A centralização da arrecadação no Comitê Gestor do IBS altera profundamente o fluxo financeiro municipal, gerando uma mitigação da autonomia de gestão de caixa imediata. No sistema atual, o ingresso direto do ISS no tesouro municipal confere ao gestor público liquidez e agilidade na alocação de recursos. Na nova sistemática, a receita é destinada a um Conselho Federativo para posterior repasse, o que interrompe a disponibilidade financeira direta e subordina o planejamento orçamentário local a cronogramas e critérios técnicos de um órgão externo. Isso pode comprometer a capacidade de resposta do município diante de demandas urgentes.

A vulnerabilidade deste cenário é acentuada pelas limitações da Regra de Transição, o “seguro arrecadação”. Embora a Lei Complementar nº 227/2026 preveja mecanismos de retenção e compensação de receita para suavizar a transição até 2032, existe um risco fiscal latente relacionado ao descompasso entre a receita garantida e as despesas correntes. É plausível que a inflação setorial específica dos serviços e o crescimento vegetativo das despesas obrigatórias, como a folha de pagamento e encargos sociais, superem os índices de reposição da perda do ISS. Nesse contexto, o município pode experimentar uma asfixia financeira progressiva, onde a manutenção da receita nominal ou real indexada não é suficiente para cobrir o custo de manutenção de cidades com infraestruturas complexas e alta demanda por serviços públicos.

Cenário 2: Hipótese Positiva (Justiça Fiscal e Fortalecimento do Consumo)

Em contrapartida aos riscos enfrentados pelos grandes polos de serviços, a Reforma Tributária desenha uma hipótese positiva para municípios predominantemente residenciais e com alta densidade demográfica, como Carapicuíba, Itapevi e Jandira. O pilar central desta oportunidade reside na transição para a tributação no destino. Sob a égide do novo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), a receita tributária deixará de se concentrar exclusivamente no local da sede das empresas para ser destinada ao local onde o consumo efetivamente ocorre. Na prática, serviços amplamente utilizados por cidadãos dessas cidades, como streaming, delivery, planos de saúde e serviços bancários, passarão a gerar arrecadação direta para o tesouro local, independentemente de a empresa prestadora estar situada em São Paulo ou Barueri. Este mecanismo promove uma desconcentração de renda tributária, favorecendo cidades que atuam como grandes centros consumidores.

Outro fator de segurança e potencial crescimento para esses municípios é o papel dos fundos de compensação e equalização. A estrutura da reforma, detalhada na Lei Complementar nº 227/2026, estabelece mecanismos de redistribuição que visam garantir um “piso mínimo” de receita. Para municípios com menor atividade industrial ou menor concentração de sedes corporativas, esses fundos funcionam como uma rede de proteção fiscal, reduzindo a dependência de transferências voluntárias e garantindo recursos para a manutenção de serviços públicos essenciais. A lógica de repartição de receitas passa a ser mais equitativa, reduzindo as disparidades históricas entre municípios vizinhos no consórcio Cioeste-SP.

A hipótese positiva fundamenta-se também no ganho de eficiência econômica sistêmica. A simplificação da carga administrativa tributária tende a reduzir o chamado “Custo Brasil”, estimulando o empreendedorismo local e aumentando o volume total de transações econômicas na região. Ao desonerar o processo produtivo e simplificar a conformidade fiscal, a reforma possui o potencial de ampliar o “bolo” tributário global. Para municípios como Itapevi e Jandira, que possuem áreas disponíveis para expansão urbana e comercial, esse ambiente de maior racionalidade tributária pode acelerar a formalização do comércio local e o surgimento de novos negócios, resultando em um incremento sustentável da base de cálculo do IBS e, consequentemente, na melhoria da qualidade de vida da população.

O Comitê Gestor do IBS e os Desafios à Governança Fiscal Municipal

A operacionalização do novo sistema tributário introduz o Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) como peça central da governança federativa, exercendo um impacto direto e profundo na gestão fiscal dos municípios. Do ponto de vista gerencial, a centralização da arrecadação e da posterior distribuição de recursos por este órgão colegiado representa uma mudança de paradigma que tende a reduzir a autonomia operacional direta das prefeituras. Historicamente, a administração própria do ISS conferia aos gestores locais um controle imediato sobre o fluxo de caixa e a aplicação de políticas extrafiscais. Com a transição, a governança municipal passa a depender de instâncias compartilhadas, o que impõe novas práticas de controle e planejamento financeiro para mitigar riscos decorrentes da dilação entre a arrecadação no destino e o efetivo repasse aos cofres públicos.

Essa nova realidade exige que os gestores do consórcio Cioeste reforcem urgentemente suas equipes de administração tributária por dois aspectos estratégicos fundamentais. Primeiro, a necessidade de cessão de Auditores Fiscais e técnicos especializados ao próprio Comitê Gestor do IBS, garantindo que os interesses e as particularidades da economia local sejam tecnicamente representados nas instâncias de decisão. Este movimento pode desfalcar o quadro funcional local se não houver um planejamento de pessoal adequado e a recomposição imediata de cargos vagos. Segundo, a exigência de uma equipe técnica preparada para um cenário de alta complexidade: além de manter o monitoramento do ISS durante a transição, a administração municipal deverá gerir um novo tributo que traz inovações disruptivas na forma de fiscalização e controle, especialmente em decorrência da transição do princípio da Origem para o Destino.

A perda da gestão direta sobre a arrecadação do principal imposto de consumo subnacional demanda uma reengenharia profunda das controladorias e secretarias municipais. Estas deverão assumir um papel mais analítico, deixando de ser meras lançadoras de tributos para se tornarem auditoras estratégicas de receitas compartilhadas, focando na conferência técnica dos índices de participação e na gestão estratégica de riscos fiscais. A eficiência gerencial na “Era do IBS” será medida pela agilidade das prefeituras em capacitar suas equipes e adaptar seus processos internos a uma estrutura de governança integrada, transformando a qualificação técnica no principal diferencial para a manutenção da autonomia financeira regional e da previsibilidade orçamentária.

A centralização da arrecadação e distribuição do IBS no Comitê Gestor altera profundamente o paradigma da fiscalização municipal. Se antes a administração tributária local concentrava esforços na cobrança direta do ISS, agora a competência exige uma postura de fiscalização ativa sobre os repasses externos. O município deixa de ser o arrecadador primário para tornar-se um auditor do fluxo financeiro gerido pelo Comitê. Isso demanda que a estrutura administrativa não se limite ao envio de dados cadastrais, mas desenvolva sistemas de inteligência fiscal capazes de confrontar as projeções de arrecadação no destino com os valores efetivamente creditados nas contas municipais, garantindo que a repartição federativa ocorra sem erros ou omissões.

Recomendações Estratégicas de Governança por Perfil Municipal

A pesquisa resultou em uma matriz de recomendações de governança estratégica, diferenciada por perfil municipal, para enfrentar os desafios da transição tributária. Para o Grupo A, que inclui polos de serviços e tecnologia com alta arrecadação de ISS, como Santana de Parnaíba e Barueri, as recomendações focam na retenção de empresas por meio de um ambiente de negócios desburocratizado. É crucial estruturar uma auditoria para monitoramento do IBS-Destino e fortalecer a governança do Cioeste para defesa de alíquotas, visando preservar a competitividade territorial que será afetada pelo fim da guerra fiscal.

Para o Grupo B, que abrange municípios com equilíbrio entre indústria e serviços e arrecadação mista, como Cotia, Itapevi e Osasco, as estratégias sugerem modernização cadastral e georreferenciamento. É fundamental o monitoramento da transição do ICMS (cota-parte) para o IBS e o investimento em inteligência fiscal para evitar evasão durante a transição. Essas ações visam otimizar as fontes de receita existentes e preparar a administração para as novas dinâmicas de arrecadação, garantindo a previsibilidade orçamentária em um cenário de maior complexidade.

Por fim, para o Grupo C, composto por municípios com alta dependência do FPM e baixa base própria de ISS, como Pirapora do Bom Jesus e Ibiúna, as recomendações enfatizam a maximização da eficiência na apuração do Valor Adicionado. É essencial fortalecer a gestão do FPM e dos convênios federais, além de preparar o corpo técnico para a fiscalização de tributos sobre o consumo no destino. Essas medidas são vitais para assegurar a continuidade dos serviços públicos essenciais e consolidar uma nova base tributária local, aproveitando o potencial de incremento de receita que o modelo de destino pode oferecer.

Em síntese, a transição do ISS para o IBS representa um desafio complexo para os municípios do Cioeste-SP, exigindo uma reestruturação profunda da gestão fiscal e administrativa. A heterogeneidade da região demanda estratégias diferenciadas, que vão desde a diversificação de receitas próprias e o fortalecimento de tributos diretos, até o investimento em capacitação técnica e o monitoramento ativo dos repasses do Comitê Gestor do IBS. A governança fiscal estratégica e o planejamento intermunicipal emergem como instrumentos cruciais para mitigar riscos, assegurar a previsibilidade orçamentária e preservar a autonomia financeira dos municípios durante a recomposição do pacto federativo.

4. Conclusão

A presente pesquisa investigou a vulnerabilidade da sustentabilidade fiscal e da autonomia orçamentária dos municípios integrantes do Consórcio Cioeste-SP diante da transição do Imposto Sobre Serviços (ISS) para o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), projetando cenários de arrecadação e avaliando o impacto da substituição tributária. Verificou-se uma profunda heterogeneidade econômica na região, com polos de serviços apresentando dependência do ISS superior a 40% e elevada arrecadação per capita, enquanto municípios de perfil dormitório operaram com índices inferiores a 10%. Observou-se que a cota-parte do ICMS constitui um pilar central da sustentabilidade financeira, e a análise revelou uma “dupla dependência” de alta complexidade em algumas localidades. As projeções de arrecadação para o período de 2026 a 2032 indicaram um crescimento nominal estável, resguardado pelo mecanismo do “seguro arrecadação” da Lei Complementar nº 227/2026. Contudo, identificou-se que a transição impõe desafios assimétricos: polos de serviços enfrentam a perda de competitividade tributária e riscos de asfixia financeira, ao passo que municípios residenciais podem se beneficiar da tributação no destino e dos fundos de compensação.

A principal contribuição deste estudo reside na consolidação de um diagnóstico prático e projetivo, que transpôs a teoria normativa da transição tributária para a realidade operacional e orçamentária local. Os resultados evidenciam que a governança fiscal estratégica e o planejamento intermunicipal são instrumentos vitais para mitigar riscos e assegurar a previsibilidade orçamentária. A centralização da arrecadação no Comitê Gestor do IBS, embora mitigada pelo seguro arrecadação, impõe uma limitação à autonomia de gestão de caixa imediata e exige a reestruturação das equipes de administração tributária para um papel mais analítico e de auditoria dos repasses. Recomenda-se a diversificação de receitas próprias, o fortalecimento de tributos diretos como IPTU e ITBI, a modernização da máquina administrativa e o investimento contínuo na capacitação técnica das equipes fazendárias. A resiliência financeira dos municípios na recomposição do pacto federativo dependerá da capacidade de modernizar suas estruturas de fiscalização e fortalecer suas matrizes de desenvolvimento para além da dependência estrita do consumo de serviços.

Referências Bibliográficas

Torres, R. L. (2009). Tratado de Direito Constitucional Financeiro e Tributário: Valores e Princípios. 1ª. ed. Rio de Janeiro: Renovar.

Artigo oriundo de Trabalho de Conclusão de Curso da Especialização em Gestão Tributária do MBA USP/Esalq

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